作为浙江省海宁市许村镇 “中国纺织产业基地”的一位小老板，许海强原来的日子过得非常惬意，从别人手里买了一个旧厂房，转手租给另一位小老板用来生产家纺产品，每个月坐收租金，虽然赚不了大钱，但小富即安，日子过得很舒服。

　　然而，这样的好日子在去年年初却戛然而止，因为海宁在全市推行要素市场化配置改革，对全市工业企业进行“体检”（亩产效益综合评价），很不幸，租赁许海强厂房的企业在第一次综合评价中就被评为C类（落后淘汰类）企业，这意味着如果不能进行技术改造或加大投资做大企业的亩产效益，一年后该企业和许海强的厂房将会被以兼并重组或关停、退地等方式清退出市场。

　　这样一来，许海强坐不住了，他叫回原本在三星电子做软件工程师的弟弟，两兄弟于去年下半年开始创业，不再单纯做家纺产品的初级生产，而是把目光放在了家纺品牌打造与“互联网＋”的结合上，虽然创业之初困难重重，但经过努力，在今年海宁市的亩产效益综合评价中，许海强的新公司效益已经上升为B类（整治提升类）企业。即便如此，许海强仍是感到压力重重，因为只有在亩产效益综合评价中被评为A类（发展提升类）企业，他的企业才能在土地、税收、水电价格等市场要素方面享受到优惠支持政策。现在，许海强每天想得最多的就是如何才能更进一步提升企业效益。

　　事实上，如今在嘉兴，像许海强这样想尽各种办法做大做强企业的老板有很多，因为逆水行舟，不进则退，在嘉兴要素市场化配置改革中，工业企业效益综合评价体系的 “倒逼”机制，让众多企业忍痛告别资源消耗型的增长路径依赖，转而在发展上更加注重质量和效益。

　　资源瓶颈凸显区域发展受限

　　作为长江三角洲的重要城市之一，嘉兴近几年在发展的道路上飞奔前行，但在经济快速发展的同时，土地、能源等资源日趋紧缺，劳动密集型产业众多带来的招工难以及用工成本上升等问题不断涌现，加快发展与要素制约之间的矛盾越来越突出。

　　嘉兴市经信委主任卓卫明在接受中国经济时报记者采访时表示，嘉兴工业发展面临的最大难题就是资源限制：缺地、缺电、缺工、缺钱。以土地为例，相关部门曾做了一个测算，如果未来5年嘉兴市工业增加值要保持8％的年均增长率（相当于年新增工业产值1000亿元以上），那么年需用地6．6万亩。但嘉兴的现实处境是，土地开发面积已接近生态保护线，全市土地开发面积占26％以上，远超全省11．7％的平均水平，2015－2020年还剩不到6万亩可用建设用地。

　　“除了土地资源短缺以外，嘉兴的制造业一直处于产业链的低端，发展到现在已经很难再上新台阶。”卓卫明告诉记者，嘉兴以纺织、皮革等为主的传统产业升级缓慢，高新技术产业发展相对滞后，大企业大集团数量极少，而工业结构升级缓慢会阻碍其他产业乃至整个经济增长质量的提高。

　　与此同时，工业用地的产出效益欠佳。“以海宁为例，在2013年海宁全市开展的工业用地绩效调查中，海宁市规上企业亩均税收为9．53万元，规下企业亩均税收为3．27万元，全市总体平均水平为8．56万元／亩。”海宁市经信局纪委书记卜志强在接受本报记者采访时表示，这样的产业效益与经济发达地区相比，差距很大。“与土地产出效益不高相伴随的是，能源资源的日益紧缺。”卜志强告诉记者，2005年海宁生产总值和工业用电量分别为217亿元、20亿度，2013年分别达到633亿元、55亿度，在短短的8年时间内生产总值实现了翻番，但同时用电量也同步翻番，经济增长仍依赖于高能耗拉动。

　　更为关键的是，环境容量变得不足。海宁工业废水排放总量2002年为1896万吨，2013年超过了3720万吨，10年间废水排放量就增长了将近2倍。全市工业企业每年向大气排放工业粉尘等污染物达2万吨。两年前海宁市委、市政府提出治水，全省首推河长制，经过两年治水，劣五类的水在减少，但比重还是很高。

　　“我们通过深入调查分析发现，产业中结构性、素质性问题突出，缺电是因为能耗过高，缺地是因为利用率过低，缺工是因为产业层次低。”在卓卫明看来，嘉兴全市工业空间资源分布不均衡，高能耗、低效益的工业企业占据大量空间资源，资源配置不合理是影响嘉兴工业提升发展的主要原因之一。

　　本报记者在当地走访时发现，不管是嘉兴还是海宁，其所处的区位优势都非常明显，但与上海等经济发达地区相比，其经济发展质量相对不高，亩均工业增加值也低于长三角平均水平，而且工业发展缺乏后劲。

　　破除障碍 启动要素配置改革

　　在这样的背景下，嘉兴这几年来一直都在思考如何破除要素资源配置的种种障碍。

　　作为改革的急先锋，海宁要素资源配置改革的步子迈得则更大一些。2013年，在系统梳理出制约当地经济发展的症结后，海宁开始构思建立要素配置改革“顶层设计”的方案，并向浙江省政府上报。2013年9月11日，浙江省政府批复同意，把要素市场化配置综合配套改革试点放在了海宁。

　　如果说要素市场化配置综合配套改革是一项制度创新，那么 “亩产效益综合评价”就是推进改革的一把利器，更是衡量改革标准的一把尺子。

　　为了更好地配合推进要素市场化配置改革，2013年，海宁在浙江省率先建立了系统性的亩产效益综合评价体系。

　　“经过两年多的完善，今年海宁亩产效益综合评价办法已正式确定。”海宁市发改局副局长许明华在接受本报记者采访时介绍，海宁对全市规模以上工业企业设置7个指标（亩均税收占37％、亩均销售收入占15％、亩均工业增加值占12％、单位能耗工业增加值占12％、排放每吨COD工业增加值占12％、全员劳动生产率占9％、科技投入占3％），规模以下工业企业设置3个指标 （亩均税收占55％、亩均销售收入占35％、单位电耗税收占10％）进行综合评价。对全市用地3亩以上的2031家工业企业进行了测评打分，按照纺织、皮革、机械电子制造和其他四大行业进行分类排序，其中A类999家 （A＋类112家），B类648家，C类107家，暂不评价277家。按照“抓两头带中间”的原则，针对不同类型企业，在用地、用电、用能、排污等方面实施差别化的激励和倒逼的政策措施。

　　许明华说，不同类别的企业，享有的资源待遇不一样，占有资源所要支付的代价也不一样。如用地方面，A＋类企业每年的土地使用税可以减征80％，A类可减征50％到60％，B类只能减征20％，而C类不予减征；用电方面，A类、B类企业享有正常电价，C类每千瓦时得加价0．1元，超限额则加价更多；用能、用水、排污等所有要素，排名越是靠后的企业，所要支付的成本就越高。

　　海宁市把依照亩产效益排序竞争获取资源作为市场调节的“无形之手”，随着改革的不断深入，“无形之手”逐渐发力，改革效应逐渐凸显。

　　经过一年多的实践，改革在经济“新常态”下为海宁带来了增长的新动力。2015年1－6月，海宁全市实现规上工业总产值655．30亿元，同比增长2．9％，实现规上工业增加值121．93亿元，同比增长3．5％，完成固定资产投资264．64亿元，同比增长13．0％，实现是财政总收入70．66亿元，增长6．5％。

　　在海宁等地区局部探索的基础上，2013年同期，嘉兴正式出台办法及实施意见，要求部门协作、上下联动，在全市范围内启动工业企业绩效调查。第一轮绩效调查历时一年多，嘉兴市全面调查统计10062家企业的亩均工业增加值、亩均税收、单位能耗工业增加值、排放每吨COD工业增加值和全员劳动生产率5项指标，并根据加权得分将企业评为A（优先发展类）、B（鼓励提升类）、C（监管调控类）、D（落后整治类）四大类，进行分类管理。

　　事实上，早在2012年，嘉兴就已经开始对全市工业企业进行绩效评价工作，至今，已进行了三轮评价，从最初的工业用地绩效调查，到现在的工业企业绩效综合评价，经过三年多的努力，这种被当地俗称为“体检”的评价工作，已经成为嘉兴全市工业企业绩效综合评价的长效机制。

　　“每年给工业企业做一次绩效评价，就相当于每年都给企业做了一次全面 ‘体检’。”嘉兴市经信委生产服务处处长申海良告诉本报记者，如何让“体检”结果发挥作用，关键是要把企业绩效评价结果与“退低进高”、政策享受、行业整治、引导创新等配套政策一一挂钩。“A等生”获取更多政策红利、发展支持，“D等生”则受到更大的政策综合集成倒逼压力，要么加快转型升级，要么就逐渐退出市场。“扶优汰劣”的差别化政策导向，激发着嘉兴工业转型升级的“大变局”。

　　“经济的事儿，要靠经济的办法来解决。”记者在嘉兴当地采访时，曾不止一次听到这样的说法。

　　党的十八届三中全会《决定》提出，要使市场在资源配置中起 “决定性作用”，大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源要素市场化配置改革，直接的目的就是破除行政化配置资源的思维定势和习惯性思维，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，把依亩产效益排序竞争性获取资源作为市场调节的“无形之手”，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争，实现效用的最大化和效益的最优化。

　　市场经济的基本特征是根据市场和价格配置资源和产品，过去的资源配置，尤其是土地、能源、环境等基础性要素配置过于粗放，导致效率低下，利润微薄，也影响了经济质量。如今，嘉兴在生产要素的市场化配置中大胆冲破传统的体制机制障碍，通过建立亩产效益综合评价和差别化配置机制，让各种要素快捷、高效、顺畅地流向优质企业和市场主体，为嘉兴地区经济结构调整和产业升级提供源源不断的动力源，更为浙江省以及全国都提供了一个新鲜、管用的改革样本。

　　“无形之手”发力 资源高效流动

　　要素市场化配置改革、工业企业绩效评价，为嘉兴转型发展赢得契机，既激励了优质企业做大做强，也激发了落后企业转型升级的紧迫感和危机感。

　　浙江敦奴联合实业股份有限公司 （以下简称“敦奴”）在海宁是知名的时装企业，近几年随着国内服装消费的迅猛增长，敦奴的发展速度也非常迅速，但伴随发展而来的厂房不够、生产能力跟不上等问题也让敦奴公司董事长吴凌倍感焦虑，从2009年开始多次向海宁市政府打报告申请土地用于扩建厂房，但指标一直无法得到落实，因为海宁的土地实在太紧缺了。

　　2013年年初，上海市普陀区长征镇答应给敦奴80亩土地，希望敦奴能搬迁过去，但故土难舍的吴凌一直都在犹豫要不要搬走。巧合的是，随后吴凌出差时在机场偶遇海宁市委书记林毅，向其反映了企业经营的困局和当前的犹豫，林毅表示像敦奴这样发展势头好的企业海宁不应该任其搬走，相反应着力解决好企业发展面临的土地难题。

　　2013年9月，恰逢海宁市开始要素市场化配置综合配套改革，敦奴在当年的亩产效益综合评价中获得了行业 （服装）第一、全市第二的好成绩，被评为A＋类企业，作为海宁的重点扶持企业，敦奴如期拿到了198亩用地，而且根据要素差别化配置的相关规定，其作为总部园区的土地价格仅为每亩25万元，比工业用地招拍挂成交价便宜一半，光土地成本就为敦奴节省了近5000万元。

　　更让吴凌惊喜的是，他不仅如愿拿到了企业用地，而且凭着他的A＋企业评定，在日后的筹建审批过程中，竟是一路绿灯，畅行无阻。

　　不仅用地、审批一路绿灯，在用能方面，原来一到夏天就被拉闸限电，如今，敦奴作为A＋类企业，自然无须再停电限产．．．．．．

　　不仅仅是敦奴，同为A类企业的浙江华德利控股集团也在亩产效益综合评价中获益匪浅。

　　“作为印染企业，我们之前的排污指标一直都不太够用，因为不管企业做得好不好，大家的排污指标差额都不是很大，严重制约了企业的发展；现在，我们作为A类企业，自己的指标如果不够用，还可以通过排污权二级市场进行购买。”华德利集团总经理宋伟华告诉本报记者，2013年，他就花了2900万元，通过浙江江南要素交易有限公司购买了两次排污权，解决了企业排污指标不够的难题。

　　所以，当记者问起对亩产效益综合评价体系的看法时，宋伟华表示这是保护优秀企业的一项好制度。“这样的‘体检’对企业来说非常有好处，以前一个行业里大家互相不知道底牌，只觉得自己工厂有多少员工、赚了多少钱，但并不清楚效益究竟好不好。现在不一样了，你觉得自己的企业发展得好，但绩效评价结果公布出来一看，还有企业在更少的土地、员工等情况下，效益做得比你还好，这时候你能不着急？”宋伟华告诉记者，同行业有比较才有竞争，企业也才能进步。

　　“现在，为了节约用地，我们在规划允许的范围内将厂房从一层加盖为二层、三层；同时，为了节能减排，公司今年还将投入1亿元用于技改，引进意大利先进设备，届时能耗会进一步下降。”宋伟华告诉记者，不管是技改还是节能减排，其目的都是为了追求效益，让企业能从A类上升为A＋类，发展得越来越好。

　　“对于A类企业，嘉兴市基本能满足他们发展所需要的一切要素资源，并且在用地、用能、用电、用水等方面优先使用并享受优惠价格，让他们‘吃饱喝足’，引领全市经济的结构调整和工业企业的转型升级。”申海良告诉记者。

　　上述政策实施以来，撬动作用逐渐显现。2014年度绩效调查结果显示，嘉兴全市4153家规上企业近三年的绩效为：亩均税收13．77万元，比上一轮评价结果提高了9．5％；亩均工业增加值63．73万元，提高10．1％；排放每吨COD工业增加值559．87万元，提高了8．9％；全员劳动生产率13．67万元／人，提高了12．2％。2012年至2014年，全市共腾退低效用地项目1087个，腾退面积达34296亩；同时在腾退土地上累计引进新项目277个，新项目亩均销售收入714万元，比原项目提高6倍；亩均税收40万元，平均提高8倍；投资强度369万元／亩，提高5倍。

　　当然，改革必然是利益格局的重新调整，这意味着有企业欢喜就有企业忧愁。那些被列入C、D类的企业，首先感觉到了阵痛。

　　因为当企业列入C、D类属于 “差生”时，其使用的资源要素支付的是惩罚性价格。如海宁对于C类企业，不予核准和审批新的投资项目，禁止参与工业用地招拍挂竞买活动；排污权有偿使用和交易价格在基准价上加价执行，不得租赁排污权；除仍属小城市五级土地范围外，企业城镇土地使用税比改革前提升一倍。用许明华的话说：要用惩罚性价格这种倒副机制，让一度被错配、劣配、低效配的要素资源，从落后产能里“挤出来”。

　　嘉兴友轩无纺布有限公司位于桐乡市凤鸣街道同福工业园区，占地15．4亩，主要经营无纺布的生产与销售，公司于2008年投产，2011－2013年均税收5．74万元，在桐乡2014年绩效评价中作为规下企业因占地面积超过10亩，被降档为C类。

　　桐乡经信局副局长徐华君在接受本报记者采访时介绍，评价结果公布后，企业负责人根据差别化政策初步测算，作为C类企业，公司每年光电费一项就得多开支10万元左右，同时还将面临信贷融资制约，实行消费惩罚价格，房产土地税费等方面也将无法得到优惠，诸多差别化政策措施将严重制约公司发展壮大。

　　同时，面对严峻的市场竞争形势，公司负责人不得不正视厂区内大量闲置土地的现实问题，经过多方考察和走访，确定了转型升级方案。于2014年投入300多万元，引进了国内双S无纺布生产线，随着新生产线的投入使用，公司的生产效率得到了大幅提升，从原来4吨／天增长到7吨／天，产品质量也得到了提高。2014年销售收入突破2000多万元，顺利晋升为规上企业。

　　“在最新的2015年绩效评价中，该企业被评为B类企业，顺利完成了升级提档的任务目标。”据徐华君介绍，在桐乡，像友轩无纺布公司这种通过倒副机制而发展提升的企业还有很多……

　　桐乡市濮院镇党委书记沈根潮向本报记者表示，以前，很多小企业虽然做代工附加值低，但收益稳定；还有一些企业虽然效益不好，但占用多余土地可以坐等升值，在没有企业绩效评价体系之前，谁都不愿意主动转型。

　　“现在，有了工业绩效综合评价体系，通过经济杠杆，对排名靠后的企业给予倒逼措施，促使其兼并重组、退低进高。”沈根潮说，亩产效益综合评价管理，逼着老板不要做房东，而要做股东；逼着企业有效投入，增加财政收入。

　　如今，随着评价范围越来越广、评价精准度不断提升、差别化政策不断叠加，嘉兴工业企业绩效评价对企业转型升级的引导倒逼力量也越来越强大。以桐乡为例，截至今年5月，已累计执行差别化水价企业389家，征收差别化税费117．9万元；已执行和待执行差别化电价企业793家，涉及电费3000多万元；去年低效企业直接补缴税款1100万元。同时，去年A、B类企业全年新增贷款余额11．4亿元，比年初增长6．5％；C、D类企业贷款年末余额减少5．1亿元，比年初下降12．7％。A、B类企业城镇土地使用税、房产税共减免1．08亿元，689家C、D类企业则比往年多缴城镇土地使用税1093万元。

　　进一步创新管理模式释放更多改革红利

　　虽然嘉兴市要素市场化配置改革和工业绩效评价工作取得了初步成效，但多位参与改革的政府官员和相关专家表示，随着改革深入，面临的困难和问题还有很多。而且，由于此前资源要素权限高度集中、行政权力条块分割严重等问题的存在，还需要创新管理模式，进一步释放改革红利。

　　从政策层面来看，首先，在土地、电力、排污等资源要素高度集中的事项中，对市县的放权力度不够。如在工业绩效综合评价工作中对D类企业惩罚性措施中的提升电价，依据的是国务院多年前的相关规定，提升0．1元已经属于上限。

　　“其实这样的惩罚性措施并不算严厉，能不能请电力部门授权，在保证电力总价格不变的基础上，给予地方更大自由提升或者降低电费的权力。”卓卫明说。

　　其次，现有的法律法规不能满足以问题为导向的改革需求。“其实，要素市场化配置改革最需要做的事情，就是调整现有的法律法规。”许明华向记者表示，以行政审批为例，虽然当前行政审批改革力度已然很大，但在某些方面，力度还可以再大一些。如节能评估报告，现在很多企业技改上马新项目时，按照相关规定都需要对新项目进行节能评估，但由于相关中介评估机构较少，所需的评估时间比较长，影响了企业新项目的上马速度。

　　事实上，企业技改的目的本来就是为了节能和增加效益，所以根本不需要节能评估。“建议零征地技改项目可以无需审批，直接上马。而且，很多与此相关的其他评估，也都可以取消，改为许可证制度管理或事后监管。”许明华表示。

　　除此之外，嘉兴在工业企业绩效综合评价工作的推进过程中，还发现了一些需要继续探索研究的问题。

　　如评价指标不够统一，评价分类和比例不够统一。嘉兴一位参与改革的政府官员告诉记者，目前，嘉兴市里对全市统一评价采用亩均税收、亩均工业增加值、单位能耗工业增加值、单位排放工业增加值和全员劳动生产率五大指标。但各县（市、区）根据自身评价导向，对评价指标进行了不同程度的调整，有的地方增加了亩均销售收入指标，有的地方增加了R＆D（研发）指标，有的地方又只用了亩均税收一项指标等。这样一来，造成各县（市、区）之间的统一性、可比性大大降低。而且，在评价分类、分类比例方面，嘉兴各地也存在较大差异，有的地方只以ABC三类进行分类；有的地方依照行业进行分类；有的地方A类企业占比很高落后低效企业的占比却很低。五花八门、各式各样，从全市范围看，各地之间无法进行横向比较。

　　更为关键的是，差别化政策体系不够完善，执行力度不平衡。

　　本报记者在嘉兴采访时，区、县、市多位政府工作人员都表示，目前，各地基本都制定了差别化政策体系。有的地方从城镇土地使用税、电价、水价、用能权、排污权、融资等方面大力实施差别化措施，推进绩效评价结果的应用。但是，各地之间对差别化政策体系的执行力度参差不齐。

　　“有的地方对低效落后企业没有一项倒逼淘汰措施；有的地方只出台政策意见而不抓落实；有的地方从评价分类开始就保护低效落后企业，使差别化政策无用武之地。”一位政府工作人员说，这些都需要在下一步的改革中进行协调统一，让差别化政策发挥更大作用。