近日，中共中央政治局常委、国务院副总理、京津冀协同发展领导小组组长张高丽主持召开京津冀协同发展工作推进会议，研究讨论《京津冀协同发展规划纲要》。

　　张高丽强调，要抓紧修改完善规划纲要，加快编制相关领域专项规划，要深入研究体制机制改革、强化创新驱动、开展试点示范等重大问题，优先启动一批有共识、看得准、能见效的非首都核心功能疏解项目，加快推动交通一体化、生态环保、产业转移三个重点领域率先突破。

　　“目前，京津冀政府职能转变以及相关的制度建设还较为滞后，最集中的表现为地方保护主义，最根本的原因就是行政壁垒。” 中国社科院工业经济研究所副研究员石碧华对21世纪经济报道分析。石碧华在工业经济研究所工业布局与区域经济研究室担任副主任，其撰写的《关于京津冀协同发展战略的思考及建议》得到决策层的重视。

　　京津冀一体化属于全新的区域政策

　　《21世纪》：京津冀协同发展战略与其他区域发展战略比较有何特点？

　　石碧华：以往的区域发展战略，如西部大开发、东北振兴、中部崛起等也都上升为国家战略，这些区域发展战略都是国家财政和政策支持下的地区整体提升模式，且以产业升级为主；它们属于中央政府政策优惠和财政支持、经济政策驱动型；区域内各地普遍受惠，共同提升，区域内各地区之间没有很多的结构性整合。

　　而京津冀一体化已经酝酿了多年，但一直没有得以切实推进，现在中央提出的京津冀协调发展战略，与以往相比属于全新的区域政策，它反应了中央政府意志的中央领导的引导和要求，属于政治推动型。而且这一战略的提出除了经济因素外，环境、社会因素也是重要考量。

　　《21世纪》：京津冀协同发展现在上升为重大的国家战略，您如何看待京津冀的战略定位考虑？

　　石碧华： 提升京津冀地区的整体实力，面向未来打造新的首都经济圈，使其成为我国经济增长的“第三极”，并建成世界级的城市群是京津冀地区未来承担的主要区域发展功能。

　　区域竞争大于合作，合作的制度安排不足

　　《21世纪》:虽然京津冀协同发展已经上升为国家战略，但从京津冀目前区域合作的发展现状来看，协同程度不高，动力还不足，主要面临哪些障碍？

　　石碧华：首先，行政分割和地方保护主义是京津冀难以协同的根本原因。目前，京津冀政府职能转变以及相关的制度建设还较为滞后，最集中的表现为地方保护主义，最根本的原因就是行政壁垒。地方政府追求利益最大化，从自身角度考虑问题，很难协调，京津冀区域经济运行机制的一体化还需要一个相当长的过程。

　　其次，京津冀内部经济结构和产业水平相差很大，是整个京津冀经济区协同发展的难点和重点。从发展阶段来看，目前北京已率先迈向后工业化社会，天津正处于工业化后期，而河北正处于工业化中期。经济发展水平差异过大，经济联系的障碍和难度较大，会影响区域产业协同联动的效果，需要政府予以政策倾斜，实现区域间的对口支援以及产业转移。因此，京津与河北产业联动如何实现，还需要深入研究。

　　再者，京津的对外辐射不够。作为区域中心城市，北京和天津长期处于生产要素的聚集阶段，对外辐射不够。以首钢搬迁到曹妃甸为标志，北京2004年以后才开始对外辐射。

　　第四，区域竞争大于合作，合作的制度安排不足。在各自不同的发展阶段下，京津冀整个区域出现了强烈的同构竞争。如河北在环北京经济圈的规划中，确定了沿北京的14个试点城市，这14个城市在各自制定的城市规划中，都希望能吸纳北京更多的优质产业的转移，存在明显的同构竞争，不利于整个区域资源的优化配置，从而不利于区域协调发展。

　　区域内产业发展规划统筹规划，各自为政现象普遍。区域内港口、机场的重复建设，以及对北京副中心、区域制造业中心、经济中心、物流中心的争夺等都从不同角度反映出这一问题。

　　第五，产学研合作有待于深化。产学研合作是推进科技创新的必由之路，也是推动京津协同发展的重要动力来源。要充分发挥京津的科技优势，加强京津冀区域企业基于产学研一体化的水平联系。

　　此外，公共服务水平差距大。要实现京津冀协同发展首先要解决好区域内公共服务均等化问题。而目前要解决的最大的问题就是户口问题，北京的户口只能和上海对调，和天津都不能对调，更不要说河北的中小城市了。这种户口所带来的优质公共资源的福利化供给，只会更加加剧资源和人口向北京集中。

　　如何打破京津冀的地方保护主义

　　《21世纪》：对破除京津冀协同发展的地方保护主义，您有何政策建议？

　　石碧华：京津冀一体化已经上升为国家战略，中央也成立了相应的领导和推动机构，这都是破除地方保护主义的利剑。

　　我认为，还可以有三种手段：一是利用好干部考核机制，对于缺少大局观念，在推进京津冀协调发展战略实施中过分强调地方利益、部门利益，持消极抵制的领导干部，可以进行必要的警示或调整。

　　二是运用财政、税收、投资和产业政策等经济手段，也包括发达城市对落后地区环境或资源的补偿。三是作为一个最后的、迫不得已的手段，可以把行政区划调整作为一个备选方案。

　　从国外的经验来看，为了克服行政分割，能够有效贯彻实施某些涉及大都市区整体利益的决策，选择适度的行政区划调整也是一种直接而重要的手段。而其中，最常用的方式则是兼并或市县合并。

　　同时，我认为，破除地方保护主义，也应对地方保护主义持“适度包容”的态度。要理解其产生的“必然性”，在推进京津冀协调发展中对各地方的正当利益予以适度的理解和尊重，这样遇到的阻力就会小一些。

　　进一步说，5-10年后，待京津冀一体化的瓶颈被破除、地方保护主义等阻力被消解、区域协调发展进入良性状态后，在决策模式上，应当考虑由中央主导转变为地方主导。

　　此外，我认为，推进京津冀一体化还应当考虑到更大的一盘棋，要谋划好京津冀一体化和以北京为核心的环首都经济圈，以及以天津为核心的环渤海经济区的关系，带动和辐射更广大的地区。

　　《21世纪》：张高丽提出，加快推动交通一体化、生态环保、产业转移三个重点领域率先突破。对此，您有何建议？

　　石碧华：首先，建立区域统一市场，减少行政干预对区域内要素流动的各种阻碍。促进区域资本整合，区域技术合作和人才流动，建立统一开放的人力资源、资本、技术、产权交易等各类要素市场，实现生产要素跨区域合理流动和资源优化配置，并建立与国际接轨的统一市场规则等等。

　　其次，加快基础设施一体化建设，特别是加快交通以及信息等基础设施建设。加快建设京津冀区域内多层面、多样化立体交通网，实现区域内快速便捷交通，进一步降低物流成本。再者，加强京津冀环境保护一体化，特别是共同治理大气污染等。京津冀三地要加强合作，必须探索有效的区域生态补偿的长效机制。

　　此外，我建议还应加快区域内基本公共服务均等化。重视社会政策特别福利政策的协调。

　　《21世纪》：目前，京津合作示范区启动建设，您对京津冀协同发展过程的三地合作有何建议？

　　石碧华：合作共建开发区是目前中心城市与周边地区产业合作和联动的一种有效方式。要鼓励中心城市的开发区，利用自身的管理、营销经验，人才和资金优势，采取合资、合作、参股、委托等多种方式，利用周边地区土地等方面的优惠，提供资金、管理人才、品牌等合作共建开发区，按照中心城市开发区的体制进行管理，按生产要素投入比例分享利益。如北京可以利用中关村的品牌、管理等方面的优势，通过合理的利益分配机制，共建产业园区，加快产业向周边地区的整体转移。

　　我认为，更为重要的是三地要通力合作建设区域创新网络。加强区域间技术创新合作，共建中心城市与其他城市区域技术创新协作网络，可以为推进产业联动和提升产业能级提供动力支撑。要充分利用北京和天津的人才和研发机构的优势，建立一个区域一体化的创新网络。这个网络包括研发网络、信息技术交流网络、科学实验室共享网络、成果转化服务网络、风险投资网络等，创新一体化网络的建设可以提高京津冀企业的产业层次和竞争力，促进区域产业联动和协同发展。（编辑 谭翊飞 张凡 申剑丽）