美国没有专门的针对页岩气的法律,但是页岩气的开发已经有很发达的法律体系(包括环保法律)作为支撑,确保了页岩气革命的成功。

　　页岩气是一种非常规天然气,它是美国能源结构中至关重要的一部分,而美国页岩气的成功对美国的能源供应产生重大影响。我们要问的是适用于页岩气的美国法律法规有哪些?这些法案如何规范页岩气的开采?

　　美国几乎没有专门针对于页岩气的立法(包括针对页岩气的环保立法),但是这丝毫不影响我们探究美国法律中适用于页岩气的法律规定(包括适用于页岩气的环保立法)。由于篇幅的限制,本文不讨论这些环保法律的行政执法和司法救济的问题,当然,从更大的意义上看,环保法律的行政执法和司法救济对于一个国家的环保法律制度来说是更加重要的。

　　众所周知,美国的环保法律非常发达,有联邦层面的立法,也有州的立法,还包括政府部门(如美国环保署)的法规,更有大量的判例法填补制定法的空白。其中许多制定法和判例法均适用于页岩气的开发。

　　这也说明了美国即使没有专门的针对页岩气的法律,但是页岩气的开发已经有很发达的法律体系(包括环保法律)作为支撑,确保了页岩气革命的成功。

　　本文试图对适用于美国页岩气开发的主要环保法律法规进行梳理,以期读者从中获得对于中国页岩气开发环保立法的启示。

　　土地私有制下的资源保护

　　美国的土地实行私有制,根据天空规则,土地的私人所有者对地表之上的天空和地下的资源(包括矿产资源)均为私人所有。但是由于捕获规则(rule of capture)的适用,对于地下的油气资源,只有在矿权的所有者开采出来后才对这些油气产出拥有财产权利。但是捕获规则在刺激美国早期油气行业竞争发展的同时也造成许多资源的滥采和损失,因此美国各州在油气行业发展初期都对资源保护进行立法监管。对于页岩气来说,各州所制定的关于间距、套管、废物处理、封堵和报废的规定均适用。另外,钻探公司必须取得州管理机构的许可。

　　美国大量的联邦、州和地方的法规都对上游和中游的天然气经营作出了相关规定,其中许多规定是与环保有关,这些规定都适用于页岩气的规定。

　　除了私人土地外,美国有些土地属于联邦政府拥有的公有土地。为了解决宽松政策导致的“公地悲剧”等问题,联邦不断加强公地规范和管理。1976年的《联邦土地政策管理法》(Federal Land Policy and Management Act, 简称FLPMA)明确规定:“公地应被保留为联邦所有,除非作为土地使用规划程序的结果,特定地块的弃置符合国家利益。”联邦政府直接负责联邦土地的管理,目的是维护它们的“自然状态”及其“科学、景观、生态、环境、空气和大气、水资源和考古价值的质量”。

　　根据FLPMA,公有土地的使用应受制于根据FLPMA制定的土地使用规划(Land use plans),而土地使用规划包括环境资源的保护内容。另外,FLPMA规定,土地使用规划的制定必须有大量的公众参与。

　　和私人土地一样,政府拥有的公有土地也采取招标的方式将矿权(mineral rights)通过油气租约(oil and gas lease)的方式授予给私人公司。这样的做法也适用于页岩气这种非常规的天然气的开发。私人公司一旦中标,则其必须和政府签署油气租约。根据签署的油气租约,获得矿权的私人公司向政府支付签字费(signing bous)、延期租金(delayed rental)、关井提成费(shut-in royalty)以及油气产出的提成费(production royalty)。

　　政府的油气租约一般还包含遵守环境法的义务条款。例如《美国联邦外大陆架土地法》项下的油气租约规定:“承租方和出租方一致同意如下:……本租约应遵守法案和所有根据法案颁布且在本租约生效日现有的法规;所有根据未来制定法颁布的、规定防治废弃物和自然资源保护的法规……以及所有其他适用的制定法和法规……”

　　由于美国法院的判例规则规定矿权优先于地表使用权,因此获得矿权的私人公司可以通过谈判,与地表权利人签署单独的地表使用协议。通常来讲,矿权所有人使用和占有地表的权利体现为下面的具体行为:修建储油罐、发电站,在出租土地上建造用来生产、储存和照看油气产出的建筑物,修筑道路和员工宿舍,建造盐水处理坑,实施注水程序,以及为二次采油作业目的而提取属于地表所有权人的可饮用地下水。

　　在这种地表使用的安排中,获得地表使用权的矿权所有人不得滥用这种地役权。美国法庭经常援引一种叫做“合理照顾原则”(accommodation doctrine),对矿权所有权人对地表拥有的地役权予以限制。如果根据油气行业的惯例存在一种允许开发商开采油气矿产的替代方案,则根据“合理照顾原则”,开发商应该采取替代方案,而避免对地表所有权人的使用权造成破坏。