内部因素：铁路具有网络型产业的垄断特征
　　（一）铁路具有网络型产业的垄断特性
　　网络型产业是指拥有空间分布的实体网络的基础设施产业，必须通过网络系统才能实现产品的生产与销售。网络系统具有投资规模大、资产专用性强、固定成本比例高等特性。
　　1、规模经济。
　　网络型基础设施需要高额的资本投入，单位产品的固定成本较高；而增加供给所带来的可变成本增量却较低，因此持续增加产量可以不断摊薄固定成本，从而降低生产成本，形成规模经济。规模经济特性容易产生自然垄断性，导致进入壁垒提高，使其他企业难以与既有企业抗衡。
　　与其他行业相比，铁路属于资金密集型行业，项目投资额巨大。以徐郑高铁为例，该快速客运线2011年3月15日开工，预计2015年底竣工，总投资额为466亿元。而同样具有规模经济特征的公路和航空业，典型的项目投资额也难以匹敌，非规模经济行业的家电类、食品饮料类和服装类更是九牛一毛。以2011年年报披露的各公司的在建项目投资额中位数来看，粤高速的投资中位数为14.6亿元，仅占徐郑高铁的1/32，而燕京啤酒、美邦服饰的投资中位数不足一亿元。
　　2、资产专用性。
　　资产专用性是指在不牺牲既有生产用途的条件下，资产可用于其他用途的程度。具有专用性的资产，一旦离开其原有的用途就无法被其他使用者利用。铁路基础设施的投资较大，使用寿命也较长，某段线路或某个车站一旦投资完成就不能移动，很难有其他用途，具有高资产专用性和高沉没成本。
　　3、共同专业化。
　　网络型产业中各方共同依存于互相控制的资源，形成互惠的合作关系，这种特征要求各部分之间要密切协作以发挥网络的整体功能。因此需要通过制度安排来实现网络的互联互通，统一技术和服务标准，减少网络"结合部"摩擦，降低交易费用，充分发挥网络基础设施的经济效率。
　　（二）铁路行业的外部性更明显
　　铁路行业除了具有网络型产业的共性外，还有区别于其他行业的特质。铁路网络的外部性更明显。铁路、公路及电网建设具有明显的外部正效应，特别是大干线建设，项目投资获得的社会效益往往大于经济效益，因此投资收益难以"内在化"。这也是其他垄断行业纷纷改革后，铁路行业迟迟没有市场化改革的原因。
　　以石家庄为例，这个城市的兴起与铁路的修建密不可分。20世纪初，石家庄村的面积不足0.1平方公里，仅200户人家、600余口人。1907年京汉铁路和正太铁路的全线通车后，石家庄作为这两条铁路的交汇点，成为华北物资转运的枢纽，并取代保定市成为华北省的中心城市。在短短的二三十年间，石家庄由一个小村庄，迅速发展成为华北著名的工商业城市。
　　外部环境：短缺经济下铁路客货运供不应求
　　（一）总体运能不足，铁路客货运之间互补性强
　　长期以来，铁路总体运能远远不能满足客货运需求，铁路运输供不应求的现象得不到根本解决。
　　在总体运能不足的情况下，铁路运输优先满足客运需求。在客运需求高峰时期，特别是春运期间，铁路货运周转量就达到了低谷。这种客货运之间的互补关系，集中反映了总量不足下人为扭曲运力分配的现状。
　　（二）客运：春运"一票难求"
　　上世纪90年代以来，随着城市化的迅速推进和大量外出务工人员的涌现，春运"一票难求"的现象年复一年。在春节回家团圆的传统文化下，春节大量客运需求集中在短时间内爆发；另一方面，铁路运力是按正常运输需求来设计的，为了40天左右的春运来设计运力必然导致平时的空置和浪费。于是，春运成了铁路客运供求矛盾的集中爆发点，这一现象的缓解有待客运快速专线的建设带动客运能力的提升。
　　（三）货运：铁路车皮请求满足率低下，点装费等隐形费用高企
　　在货运方面，铁路运能不足主要表现在车皮请求满足率低下，目前平均车皮满足率仅为54%，位于煤炭主要输出地区的太原铁路局的满足率仅为33%，这意味着大量的货运需求没有得到有效满足。
　　为了拿到紧俏的铁路车皮，处于铁路计划运力外的这部分运输需求，需要交纳不少隐形费用，包括装卸费、代理费、点装费等。据央视财经频道《今日观察》栏目披露，一车皮面粉从郑州发往重庆，除了交纳明码标价的11000多元的运费外，还需要额外支付2300多元附加费，其中包括装卸费、铁路多经公司的服务费以及用于取得车皮的费用。花样繁多的隐形收费不仅造成了物流成本高企，也扩大了铁路部门的寻租空间，增加了铁路改革的阻力。
　　特殊时代的产物：计划经济下保障性职能凸显
　　（一）建国时成立，至今未被精简
　　1949年新中国成立时，军委铁道部改组为中央人民政府铁道部；1954年改称中华人民共和国铁道部，是国务院主管铁路工作的职能部门。
　　建国初期设置的34个部委机构，在历年的政府机构精简改革中不断撤销或合并，2008年机构改革后只剩下了14个；当年履行财政经济管理职能的部委--粮食部、机械工业部、燃油工业部等早已不存在，而民航总局、邮电部在2008年时已经合并入了大交通部。
　　（二）计划式管理才能"集中力量办大事"
　　1961年1月，中共中央明确规定"铁路是国民经济大动脉，是高度集中的企业，带有半军事性质，必须把一切权力集中在铁道部"。该"政企合一"系统封闭性强，与计划经济体制的要求高度契合，能够独立完成国家的指令性任务，市场诉求缺乏。
　　新中国崛起于经济极端落后和资源高度短缺的严峻环境，"优先发展重工业"的战略选择，必然要求尽可能集中有限的人力、物力和财力投入到国家的主要战略方向。
　　处于国民经济战略地位的铁路，只有实行中央集权的、指令性的计划管理，才能尽可能"集中力量办大事"，高度"政企合一"是其在特殊年代为经济发展做贡献的必要条件。
　　（三）运输主体双重属性，保障性职能凸显
　　运输主业的双重属性，是国家铁路"政企合一"体制存在的深层原因。铁路运输主业具有公益性和企业性的双重属性，这种结构源于铁路在国民经济中的基础地位。
　　除了承担经营性运输活动，铁道部还必然承担的大量政府性、国防性、社会性、开发性的公益目标。铁路运输对抢险、救灾物资、支农物资、军用物资等的运输就体现了其保障性和公益性的特点，通过低于正常运价或完全免费的方式让利服务于社会生产。
　　1、计划式的经营激励机制。
　　铁路局的生产计划、投资、财务等生产经营活动，主要是由铁道部通过计划式的行政命令逐级下达的。铁路局每年必须完成铁道部下达的客货运输发送量、换算吨公里等生产指标，自我经营决策的空间比较有限。这种计划式的行政命令，往往赶不上市场的变化，铁路局在市场需求面前处于被动局面。例如在运力紧张或能力富余之时，铁路局本可以采取价格调节措施，但铁路局却没有运价的决定权；在需要增开列车时，铁路局却因为没能及时得到铁道部的批准而错失良机。
　　2、以运量为主的业绩考核机制。
　　铁道部制定的业绩考核机制以运量为主，这种重视数量而忽视质量的方式，使得铁路局不讲求投入与产出关系，不努力追求成本最小化和收益最大化的盈利目标。为增加货物发送量，一些铁路局可以把一票达到的货物分成几票来运输，结果导致运输效率低下。
　　历次改革未能打破旧格局
　　（一）早期运营体系改革--放权让利与大包干
　　国家铁路改革，发端于70年代末、80年代初。扩权让利和经济责任制的初步推行，是这一时期改革的两大主题。在传统集权体制下，这一创新性的改革表明了早期改革的基本追求：内部经济权利和责任的微观重构。
　　主要的改革阶段和内容如下图所示：
　　早期的运营体系改革并没有扭转铁路局经营不善的状况。这一时期我国处于经济转轨期，通货膨胀高企，过高物价与相对低运价的不对称市场对铁道部利润带来了严重侵蚀，通过放权让利和大包干的形式无法化解这一局面。实际上，在高度集权、"政企合一"的体制下，企业的自主经营范围十分有限，根本不可能解决运价市场化问题。
　　（二）2000年前后的"网运分离模式"
　　1996年，铁道部成立铁路总体改革办公室，选择了"网运分离"改革模式。这种模式的基本思路是"政企分开、网运分离、引入竞争、加强监管"，将运输服务和基础设施进行分类经营，实行"客、货、网"三分。目的是通过对客运、货运、路网实行分账核算，使运输企业能够直接从市场取得运输收入，同时能够算清运输成本，建立"客运收入来自市场、货运收入合并计算、提供服务相互清算"的分账核算管理模式。
　　2003年刘志军上台后实行"发展取代改革"方略，"网运分离"改革被迫停止。除了领导层变动导致改革失败这一直接原因外，改革失败的主要原因是统一指挥权没有下放。车流调度权是运输主体最重要的产权，此次改革仍保持铁道部的统一调度权，实际上并未赋予铁路局自主经营的权力。
　　（三）2003年后的"主辅分离"模式
　　刘志军上任后，为配合铁路跨越式建设发展，进行了"主辅分离"改革。
　　主要的改革阶段和内容如下图所示：
　　"主辅分离"实际上是对铁道部非主营业务的一次剥离，是对铁道部的一次瘦身。
　　然而改革并未触及体制的根本，相反进一步扩大了铁道部的垄断权和管理职能，加大了
　　政企分离的难度。