| 来源： |
中国经济导报 |
发布时间： |
2009年03月17日 13:40 |
作者： |
刘健钧 |
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由国家发展改革委、财政部、商务部联合制定的《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》（以下简称《指导意见》）于2008年10月获国务院批准，并以国务院办公厅的名义发布。从发布以来短短4个月的落实情况看，《指导意见》通过明确三方面措施，较好地实现了三部委制定《指导意见》的三大目标：
首先，通过明确引导基金的设立与资金来源、管理运作、监管与指导、风险控制和组织实施等事项，大大促进了国务院有关部门和地方政府对设立引导基金形成共识。过去，我们经常听到一些地方的同志讲，政府出钱设立的基金却不直接从事创业投资，而是非要委托别人管理，出了问题谁负责？所以，还是由财政出资直接设个创业投资公司或创业投资合伙企业，直接派人管理比较放心。《指导意见》出台以后，大家对引导基金不直接从事创业投资的认识就比较一致了。引导基金虽然不直接从事创业投资，而是主要参股到子基金，交由子基金的管理团队来管理，但《指导意见》设计了一整套制度，既能有效激励子基金的管理团队管好政府的钱，又能有效约束子基金的管理团队自觉控制好投资运作风险。小平同志曾说过，“制度最重要”。我相信，引导基金通过《指导意见》所规定的一系列制度安排来控制风险，应该比政府直接派人来控制风险更有效。从地方政府落实《指导意见》的实际情况看，其促成共识达成的效果是显著的。过去那种地方政府热衷于由财政出资直接设立创业投资公司或合伙企业的做法已经很快被设立引导基金所取代。目前，北京、陕西、辽宁、内蒙古、山东、云南、南京、深圳、成都、杭州等地已经在设立引导基金方面取得了积极进展。
其次，《指导意见》通过明确引导基金的性质与宗旨、运作原则与方式等事项，能够较好地保障引导基金按照政策性原则运作。一是《指导意见》开宗明义地将“引导基金”界定为“由政府设立并按市场化方式运作的政策性基金，主要通过扶持创业投资企业发展，引导社会资金进入创业投资领域”。为避免引导基金成为直接从事创业投资的国有创业投资机构，《指导意见》还强调指出，“引导基金本身不直接从事创业投资业务”。二是进一步明确引导基金的宗旨是“发挥财政资金的杠杆放大效应，增加创业投资资本的供给，克服单纯通过市场配置创业投资资本的市场失灵问题。特别是通过鼓励创业投资企业投资处于种子期、起步期等创业早期的企业，弥补一般创业投资企业主要投资于成长期、成熟期和重建企业的不足”。三是规定引导基金应当按照“政府引导、市场运作，科学决策、防范风险”的原则运作。所谓“政府引导、市场运作”，是指引导基金在体现“引导社会资金设立子基金”和“引导子基金增加对创业早期企业投资”这一政策目标的同时，应兼顾自身和所扶持子基金的“市场运作”。所谓“科学决策、防范风险”，是指引导基金必须建立起科学的决策机制，以有效防范运作风险。四是鼓励引导基金“创新管理模式，实现政府政策意图和所扶持创业投资企业按市场原则运作的有效结合；要探索建立科学合理的决策、考核机制，有效防范风险，实现引导基金自身的可持续发展”。特别是为了确保引导基金宗旨的实现，《指导意见》还进一步强调，“引导基金不用于市场已经充分竞争的领域，不与市场争利”。从目前已经设立和正在筹备过程中的创业投资引导基金看，他们的设立和运作确实比前些年设立的创业投资引导基金规范多了。
最后，《指导意见》通过明确引导基金按事业法人形式设立和纳入公共财政考核体系，有效解决了引导基金的操作性问题。前些年设立的引导基金，要么是沿用传统的做法，仅以临时财政账户的形式存在；要么是注册为公司。
它们在运作过程中都遇到了操作性难题。财政账户形式主要适用于传统的财政资金支出，因为传统的财政资金通常以无偿拨款和补贴形式支出，无须考虑资金回收，更无须考虑针对所扶持对象如何行使权利。引导基金则不仅要考虑资金回收，还要考虑随时针对所扶持对象行使权利并承担义务和责任。所以，引导基金如果没有独立的法人地位，就无法独立地对所扶持创业投资企业享有权益并承担义务和责任，更没有法定代表人对引导基金自身的可持续发展负责。引导基金以公司形式存在时，虽然具有独立法人主体地位，但却必须纳入经营性国有资产进行考核。为解决以上问题，《指导意见》明确要求“引导基金应以独立事业法人的形式”设立。这样，引导基金既有了独立法人地位，可以独立地对所扶持创业投资企业行使权利并承担义务与责任，又能够区别于企业法人，按照政策性的“事业”性质运作。特别是按照事业法人形式设立，就可以顺理成章地将引导基金纳入“公共财政体系”进行考核，从根本上避免将引导基金资产纳入经营性国有资产进行考核所带来的一系列问题。
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