贺雪峰:中国城市化面临的威胁

  [组织起来的为获取巨大土地增值收益的农民村社群体具有巨大的行动能力,之前对付个别“钉子户”就已有点力不从心的地方政府,在面对高度组织起来谋取利益最大化的村社共同体时,可能会败下阵来]

  2016年12月26日,中共中央、国务院发布《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》(下称《意见》),《意见》认为:“农村集体产权制度改革是维护农民合法权益,增加农民财产性收入的重大举措”;《意见》要求:“针对一些地方集体经营性资产归属不明、经营收益不清、分配不公开、成员的集体收益分配权缺乏保障等突出问题,着力推进经营性资产确权到户和股份合作制改革”;《意见》强调:“有集体统一经营资产的村(组),特别是城中村、城郊村、经济发达村等,应建立健全农村集体经济组织,并在党组织的领导下和村民委员会的支持下,按照法律法规行使集体资产所有权”;《意见》特别强调:“有序推进经营性资产股份合作制改革。将农村集体经营性资产以股份或者份额形式量化到本集体成员,作为其参加集体收益分配的基本依据。改革主要在有经营资产的村镇,特别是城中村、城郊村和经济发达村开展”,“农村集体经营性资产的股份合作制改革,不同于工商企业的股份制改造,要体现成员集体所有和特有的社区性,只能在农村集体组织内部进行”;《意见》补充强调:“适时完善集体土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理等方面的法律制度”。

  农村集体产权改革的主要对象

  显然,农村集体产权改革的主要针对对象或要解决的主要问题,集中在城中村、城郊村和经济发达村。所谓经济发达村,主要是指沿海发达地区已经融入沿海城市带且已经工业化的村庄,主要集中在长三角地区和珠三角地区,以及山东、辽宁、福建等省和北京、天津等市的部分农村。这些城中村、城郊村和经济发达村有两个重要特点:

  一是经济发达,农民收入高,其核心是有能力分享到农地非农使用增收益的好处。这些村庄占比很少(占中国全部村庄的5%左右,最多不超过10%),村庄土地却基本上都已非农使用,而使这些村庄依靠区位优势获得了其他一般农业村庄所完全不具有的土地利益。要增加农民财产权收入,也只有这部分地区农民才有机会增加。而恰恰这部分地区农民已经有了很高的财产性收入,甚至已成为典型的土地食利者。

  二是,这些城中村、城郊村和经济发达村正好紧密包围着中国经济增长极的城市,或正是城市及城市带经济发展与扩张,在城市或城市带形成了若干借势得利的城中村、城郊村和经济发达村。城中村、城郊村和沿海发达地区农村,是因其地利而获得了城市经济增长的好处。正因为获得了这些好处,如何分享这些好处就成为这些村庄内部各方利益主体争夺的焦点,就成为要推进农村集体产权制度改革的起点。相对来讲,全国90%以上的农业型农村,因为无法分享到城市经济发展所带来的农地非农使用的好处,也就缺少进行农村集体产权制度改革的动力。

  除极少数例外,全国城中村、城郊村和经济发达村的集体经营性收益都只是从集体土地和建筑上所收租金。这些村庄具有典型食利特征。

  未来30年土地城市化将产生巨大的农地非农使用增值收益

  当前中国正处于史无前例的快速城市化阶段。虽然有说法当前已经规划了的城市建设面积已可容纳所有中国将来的进城人口,但考虑到城市化从来不可能按地域均匀展开,越来越多人口向大中城市和沿海发达地区集聚是必然趋势。也就是说,未来30年,中国城市化既是人口的城市化,也是土地的城市化,土地城市化的重点集中在大中城市和沿海发达地区(沿海城市带)。

  因为土地不可移动,未来30年土地城市化就是将之前农业用途的土地用于城市建设,由此必然产生巨大的农地非农使用增值收益。如何分配巨额的农地非农使用收益?现在已在大中城市的城中村、城郊村和沿海发达地区农村产生激烈博弈,将来也一定会继续有利益博弈。而正是未来利益博弈的方式,将极大影响中国城市化的质量和中国现代化建设的好坏。

  在中国特有的土地制度下,当前城市化中,农地非农使用增值收益的分配,基本上形成了国家与农民之间的均衡,一方面,纳入到城市化范围的城中村、城郊村和经济发达地区村庄已从城市化中获得巨大利益,他们已成为中国最富裕的农民;另一方面,地方政府不仅顺利将之前的农地征收为了城市建设用地,而且在土地非农使用过程中获得了土地财政收入,正是土地财政收入为地方政府的城市基础设施建设提供了可能。

  现在的问题是,城中村、城郊村和沿海发达地区农村的农民对土地非农使用增值收益有着越来越大的兴趣,他们希望有更大的利益分享。因此就会有地方政府与所谓“钉子户”的斗智斗勇。

  当然,在中国如此快速的城市化过程中,在如此巨大的土地非农使用增值收益的分配博弈中,也会付出代价,其中一个代价就是,在当前中国城中村、城郊村和沿海发达地区农村已经出现了一个若隐若现的庞大土地食利阶层,尤其是一些特大城市的城中村和珠三角核心地区的农村,农民既没有投入劳动又没有承担风险,却获得了数以千万元计的财富。更糟糕的是,这个食利群体正在迅速扩大。

  尝试建立股份合作社

  这些已经或正在获得巨额农地非农使用增值收益的城中村、城郊村和沿海发达地区农村,因为土地集体所有,如何分享这些土地收益,村社内部就会产生出博弈的力量。有两种博弈,一种是成员权的博弈,一种是管理权的博弈。从成员权上讲,谁应当享受土地利益及享受多少,就会有各种争执,典型如外嫁女问题,再如私生子问题。地方习惯法与国家法之间还会有巨大差异,是按村民自治还是依国家法律,中间也有巨大张力。从管理权来讲,管理层利用权力来谋取个人好处十分普遍,城中村选举村干部,贿选之普遍和严重已是公开的秘密。

  因此之故,占比极小的城中村、城郊村和沿海发达地区农村,却有着与其数量完全不相称的各种冲突和矛盾。为解决这些村庄内部的治理问题,地方政府开始进行股权量化固化的试点,尝试建立股份合作社,建立基于明晰股权基础上的现代企业法人治理结构,甚至尝试进行“政经分离”。《意见》就是吸取了之前全面已经进行各地试点经验基础上形成和出台的。

  这样一来,在城中村、城郊村和沿海发达地区农村就可能通过改集体性质的经济合作社为股份制的股份合作社,通过建立现代企业法人治理结构,作为股民的村社集体成员就有了十分清晰的通过股民大会-股民代表大会-董事会、监事会-董事长、监事长来控制股份合作社职业经理人的治理结构,从而防止村干部的贪腐,又避免了与村庄成员权有关的各种争执。

  通过明晰产权、量化固化产权建立现代企业法人治理结构,村社集体成员就有了有效控制职业经理人、实现利益最大化的能力。

  当前中国城市化进程中相对均衡的博弈格局

  而几乎所有城中村、城郊村和沿海发达地区农村,股份合作社的经营性资产的收益都是用于非农使用的土地及土地上的建筑(厂房、酒店等),土地租金收益相对稳定,且土地租金几乎是公开的,其中可以经营的从而可以扩大的空间有限。最大的获利空间来自两个方面,一是在城市化背景下,村庄农地迟早要变为城市建设用地。农地非农使用增值收益如何分配大有文章可做;二是城市建设项目要落地,因此要对建设项目区内的住宅建筑拆迁,拆迁后如何补偿就也有文章可做。

  农村集体产权制度改革之前,农村土地集体所有,按《土地管理法》,集体土地必须经由国家征收才能变成建设用地,国家按土地原有用途给予不超过30倍的补偿。土地集体所有是土地公有制的一种特殊形式,且集体土地是生产资料而非财产,国家有权力决定土地如何使用。同时,村干部包括村党组织负责人是党和国家在村庄中的领导,要服从上级安排的行政任务。正是权利和收益相对模糊的土地集体所有制和不同于职业经理人的村党支部与村委会干部,使得这些地区在城市化进程中可以相对顺利地征收土地和调整土地用途包括拆迁房屋以让城市建设项目(如城市轻轨)落地,从而保证了城市化的顺利推进。

  换句话说,当前中国城市化进程中形成了相对均衡的、问题不是太大的博弈格局。地方政府推进城市化和城市推进面上的农民的博弈,是以土地集体所有和现有不同于职业经理人的村干部为基础的。某种意义上,当前地方政府推进城市化是在与农户个人博弈,而不是与高度组织起来的农民群体博弈。

  威胁中国未来城市化

  现在的问题是,通过农村集体产权制度改革,通过股数量化固定明晰产权,通过改经济合作社为股份合作社,通过建立现代企业法人治理结构,通过职业经理人的引入(股份合作社独立于村党组织及村委会),就将过去村社集体的所有成员通过明晰产权与职业经理人连接起来,就形成了清晰的共同利益。为了获得更多土地增值收益,村社集体共同体成员社会强有力地集结起来与地方政府博弈,从而从根本上改变了过去地方政府在推进城市化进程中与农民个体博弈的基础。

  组织起来的为获取巨大土地增值收益的农民村社群体具有巨大的行动能力,之前对付个别“钉子户”就已有点力不从心的地方政府,在面对高度组织起来谋取利益最大化的村社共同体时,可能会败下阵来。这些特定区位的高度组织起来的农民群体,可能不只是要求所有土地非农使用的增值收益,而且会坐地要价,要求远远超出土地市值的额外利益。

  这样的高度组织起来的具有行动能力要求超额土地非农使用收益的社区性农民群体,会不会葬送了中国未来的城市化?

  (作者系华中科技大学中国乡村治理研究中心主任)

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