我国的自然资源和环境容量已接近于警戒红线，长期积累的环境欠账亟待解决，迫切需要转变传统的高排放、高污染、以破坏环境为代价的粗放发展模式，实现低排放、低消耗、改善环境的绿色发展方式。绿色发展比传统的环境保护模式覆盖面更宽、标准更严格、管理更精细、参与更广泛。绿色发展是一项复杂的系统工程和长期任务，涉及产业、经济、社会发展和科技进步等各方面，需要付出长期艰苦不懈的努力。实现绿色发展的关键是营造有效的体制机制和政策环境，转变传统的环境保护模式，通过法律、行政、经济、社会治理的手段与科学技术相结合，实行发展与环境预防、保护、治理相结合，监管与激励相结合，短期措施与长效机制相结合，促进个体效益与整体效益相一致，推动绿色发展。
■国研视点
我国的自然资源和环境容量已接近于警戒红线，长期积累的环境欠账亟待解决，迫切需要转变传统的高排放、高污染、以破坏环境为代价的粗放发展模式，实现低排放、低消耗、改善环境的绿色发展。党的十八大提出，从源头上扭转生态环境恶化趋势，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程。绿色发展是一项复杂的系统工程和长期任务，涉及产业、经济、社会发展和科技进步等各方面，需要付出长期艰苦不懈的努力。实现绿色发展的关键是营造有效的体制机制和政策环境。
绿色发展需要转变传统的环境保护模式
全面认识绿色发展，实现环境保护模式的转型升级；健全推进绿色发展重在完善体制和机制。
绿色发展是资源节约、环境友好型的发展方式，旨在让经济增长与污染排放减少、资源节约及环境改善之间形成相互促进关系。发达国家和部分新兴国家正在实施绿色发展战略，其特点是，采用更加严格的标准、更积极的措施，保护生态环境和节约资源。
（一）全面认识绿色发展，实现环境保护模式的转型升级
绿色发展比传统的环境保护模式覆盖面更宽、标准更严格、管理更精细、参与更广泛。实施绿色发展战略需要转变和提升传统的环境保护模式，提高保护质量和治理效率。
一是从生产环节的节能减排低碳发展为主，转向覆盖产业结构、生产方式、生活方式等各环节的节能减排降耗，需要政府、企业、公民等全社会的共同参与。
二是从末端污染物治理为主，转向源头防御、严格过程管理、末端治理相结合，实行标本兼治。目前，我国的环境承载能力已接近上限，不能再走先污染后治理、先发展后保护的路子，必须统筹发展与环境保护、资源节约和循环利用，从源头上扭转生态环境恶化的趋势。
三是从大气、水污染治理为主，转向统筹各种自然资源的保护与开发利用，尤其是统筹水、大气、土壤、森林、草原、海洋、矿产等资源的保护、开发利用与治理。
四是从整治重点行业和企业为主，转向点与面结合，抓大不放小。我国人口众多，不仅要抓集中的污染源整治，还要抓单个排放量小、分散面广的污染源治理。如，关注农村环境治理和居民绿色消费。
（二）健全推进绿色发展重在完善体制和机制
1．处理好政府与市场的关系，建立严格监管与有效激励相结合的长效机制。
绿色发展中存在较多市场失灵的领域，只有更好发挥政府的作用，才能有效发挥市场机制的作用。一方面，通过经济类、社会类的规制推动绿色发展，增加违法成本；另一方面，设计有效的激励机制，通过税收、价格、财政补贴、绿色信贷、排放交易等经济政策工具，实现外部成本和效益内部化，使市场机制发挥正向激励作用，引导市场主体绿色生产和消费，调动全社会保护生态环境的积极性。
2．坚持社会成本效益原则，建立全寿命期的资源利用效率和环境影响效果评价机制。
在进行重大政策选择和重大技术推广时，应从社会整体利益出发，对不同领域和行业的技术路线方案，进行全寿命期的资源利用效率和环境影响效果比较，以防止局部优化而整体不优的现象。
3．坚持谁污染谁担责、谁受益谁补偿、谁环保谁获益的原则，完善环境保护的责权利机制。
加强生态环境保护必须明确责任主体及其责权利，建立奖惩分明的体制机制。以处罚、价格和税收等各种措施，提高破坏和污染环境的成本，增加环境保护者的权益。
4．完善法律体系，强化依法保护和治理机制。
我国已形成了生态环境保护的法律体系，实现绿色发展，必须依法治理。首先，打破地方保护，统一执法标准，确保已有法律法规有效实施。做到严格执法，有法必依，违法必究，有效衔接行政执法与司法制度。其次，不断完善法律法规体系。一方面，增强法律的可操作性，提高违法的处罚力度；另一方面，根据绿色发展需要，修订和补充相关法律法规。如增加关于资源回收利用和再制造等方面的法律法规。
加强统筹协调，完善监管工作和考核机制
打破部门界限，加强科学规划和战略布局；完善环保工作协调机制，落实责任，形成监管合力；进一步完善绿色发展考核指标体系。
生态环境保护和资源节约利用具有综合性和区域性特点，需要中央部门、中央与地方和地区之间的相互配合，综合施策，协同监管和治理。
（一）打破部门界限，加强科学规划和战略布局
一要加强部门间政策的协调性。把绿色发展的理念融入科技、经济、政治和社会发展的各方面，把节能减排降耗措施贯穿于生产、消费和生活的全过程。
二要加强绿色产业链的统筹规划。如发展新能源汽车要进行整车、电池技术、充电装置和电池回收处理的统筹规划；可再生能源电站建设要与电网、稳定电源统筹布局。
三要加强创新链各环节的链接。从研究开发、成果转化到示范推广各环节有机衔接，传统产业的绿色技术改造与培育新兴绿色产业相结合。
四要国情与国际经验结合，制定绿色发展战略。各国的资源禀赋、能源结构和产业结构不同，我国绿色发展不能靠跟踪模仿，人家干什么，我们就干什么。在整体战略布局和资源配置上，应根据资源禀赋和发展阶段，制定符合我国实际情况的发展和保护战略。如我国的能源结构以煤炭为主，应大力推进煤炭的清洁利用。而在具体政策工具和技术上，可以借鉴外国有益经验。
（二）完善环保工作协调机制，落实责任，形成监管合力
统筹中央与地方的关系，明确中央和地方政府在绿色发展中的分工定位。中央政府主要在建设基本制度、制定方针政策、发展战略和统筹协调等方面发挥作用。地方政府则重点对本地的环境质量负责，在污染源控制、行政执法和落实政策等方面发挥作用。特别要发挥地方政府在因地制宜探索绿色发展体制机制方面的主动性。
统筹协调政府部门之间的关系，细化部门职责，形成相关部门齐抓共管的工作机制。理顺环境保护部与相关部委的职能分工，形成权责利统一的绿色发展政策和监管体系，加强部门联动，形成政策合力，提高监管效能。
环保监管重心适当上移。突破以行政区划为边界的环境监管体系，依据自然条件、经济集聚和区域关联度等，建立跨省份或重点流域的区域性监管机构，统一调度监管力量。
强化过程监管，利用现代信息技术，实施对企业生产全过程在线监控，提高在线监测数据的准确性。
建立全国统一的生态环境监控信息系统，完善信息披露制度，提升环保信息的透明度。健全环境信息公开制度，发挥群众和舆论的监督作用。加大对执法监督的人力和资金投入，加强基层环保队伍建设和培训，不断提高环境执法水平和公信力。对企业的排放检测，可以发挥社会专业机构的力量。
（三）进一步完善绿色发展考核指标体系
按照各地产业结构、发展阶段和环境容量，进一步细化地区分类考核制度。
一方面，根据绿色发展需要，丰富考核指标体系；另一方面，改进现行地区能耗考核。一是高耗能产业集中的地区，重点以降低单位GDP能耗为重点，实行降低单位能耗和能耗总量双控制。二是服务业比例高、人口密度较大的特大型城市。这些地区居民消费的能耗比例较高，如北京、上海，应把节能减排降耗的重点放到服务业和居民消费，实行人均能耗和能耗总量控制相结合。三是发展起步较晚，能耗基数低，环境容量较大的地区。如海南省旅游服务业比例高，单位GDP能耗一直低于全国平均水平，能耗基数偏低。对这类后发地区，应在保证单位GDP能耗稳定或下降的情况下，允许能源消耗总量有小幅增长。
进一步加强价格、财税、金融等政策工具的引导和激励
根据实施和监督的成本效益，选择政策工具，以多种方式分类支持绿色生产和消费；提高生态保护补偿水平，改进补偿方式；完善政府采购法，促进政府优先采购绿色产品和服务。
有效发挥经济政策工具的作用，核心是理顺激励机制，增强政策稳定性和透明度，形成可预期的长效利益驱动机制。
（一）根据实施和监督的成本效益，选择政策工具，以多种方式分类支持绿色生产和消费
对便于量化监督的能耗和污染排放，利用价格、税收和补助等政策，引导资源消费和生产方式，提高利用效率。如可以通过阶梯价格调整水、电、气、热等消费；利用脱硫、脱硝电价，使最终用户负担部分减排费用。对于实施和监督成本较高的领域，则应发挥民间社会组织和公众的监督配合作用。
（二）提高生态保护补偿水平，改进补偿方式
一方面，适当提高生态补偿标准，与提高当地居民生活水平相适应。特别要加大对老少边穷地区的生态保护区的补偿力度，在不影响环境的情况下，支持和引导其发展生态旅游等绿色产业；另一方面，健全跨流域和跨区域的生态保护补偿机制，受益地区以多种方式为生态环境保护区提供应有的补偿。
（三）完善政府采购法，促进政府优先采购绿色产品和服务
在政府采购法中增加优先采购绿色产品和服务的规定，明确采购规则和比例，为绿色产品和服务开拓市场。实行全国统一的政府采购标准，建立公开、透明的政府采购市场，防止政府采购中的地方保护主义。
地方政府与社会资本合作，吸引社会资本参与公共性环境保护项目。如地方政府可以购买环保服务的方式，利用大企业内部设施处理城市废水和垃圾等；以能效合同管理方式，鼓励民营企业为社会提供绿色服务。
（四）建立健全绿色金融体系和机制，为绿色发展提供融资支持
我国的绿色金融刚起步，需要加强基础工作，为推进绿色金融创造条件。
一是进一步完善价格和财税体系，提高企业绿色生产的收益或加大污染成本，增加绿色投资项目的现金流和竞争力。
二是财政政策与绿色金融相结合，通过贷款贴息或风险补偿等方式，发挥“四两拨千斤”的作用，促进资金投向绿色发展项目。
三是绿色信贷与国家节能减排、循环经济专项相结合，优先支持绿色发展项目。
四是培育专业的第三方评估机构，完善绿色发展标准，对绿色生产和服务活动的风险和效果开展评估。
五是积极探索各种绿色金融工具的运用，包括绿色贷款、绿色债券、绿色保险、绿色基金、绿色证书交易等。
（五）加强基础性制度建设，完善碳排放权交易市场
一是增加碳排放配额分配的透明度，完善碳交易市场信息披露制度。监管机构应尽快出台碳排放信息披露规则和内容要求。
二是开展交易产品和交易方式多样化的试点，研究制定相应的监管规则。
三是探索建立与碳资产和碳交易相关的会计准则，在碳交易试点企业中试行。
四是加强对与境外进行碳交易的监管。
产业链与创新链相结合，加快发展绿色产业
进一步完善绿色标准体系，科学推动绿色生产和消费；从供给和需求两方面鼓励绿色装备制造；发展绿色服务，普及绿色发展知识，推广绿色发展模式。
发展绿色产业的目的是将生态环境保护变为发展经济的新动力。绿色产业包括利用绿色技术改造传统产业、培育新兴绿色技术产业。绿色产业链包含绿色技术研究开发、产业化示范，绿色生产、消费和服务各个环节。
（一）技术进步和创新是绿色产业的重要支撑
加大对节能减排降耗和环境保护等绿色技术研发的投入，加强创新链各环节的衔接。建立公开透明、稳定的激励机制，形成可预期的投资回报，促进企业进行长期创新投入。
一要加强基础性研究，开展污染及其危害的机理研究，为确定生态环境治理重点和技术路线提供科学依据。
二要加大绿色共性技术研发投入。特别要加大绿色技术设备的研制力度，增强为企业节能降耗减排技术改造提供装备的能力。
三要加强产学研用结合、引进技术与自主研发结合，制定研究开发、成果转化、试点示范和技术推广一体化发展规划。鼓励国内大企业与研究机构合作的技术创新联盟，加快绿色技术商业化。
四要推进绿色技术研究开发与标准一体化，加强科技对标准制定的支撑作用。
五要加强绿色技术的知识产权保护，提高企业开展绿色技术和商业模式创新的积极性。
（二）进一步完善绿色标准体系，科学推动绿色生产和消费
动态调整行业绿色发展标准，促进节能减排降耗、资源综合利用等新技术的推广利用。
一是根据需要，提高重点排放行业的标准水平。如目前我国大规模火电机组的实际能耗和排放标准已经达到世界先进水平，但冶金、水泥等行业的排放标准仍需提高。
二是扩大实行节能减排降耗标准的行业范围。加快制定绿色产品和高耗能服务业的绿色标准，借鉴国际经验，对于生产设备和消费产品，分别制定类似能源之星、蓝色天使的标准和标识。
三是补充缺失的标准。根据节约资源的要求，制定资源节约和循环利用的标准。
建立能源资源综合利用的排放标准。随着循环利用和综合利用技术的发展，单项指标往往不能反映企业的能耗和污染物排放水平，应制定资源综合利用效率和最终排放标准。如我国大容量火电机组可以达到优于燃气轮机的排放标准水平，小规模热电联产的综合能耗远低于电站和供热锅炉的能耗之和。因此，不能简单地根据煤耗标准考核企业，而应考核其最终排放和能源利用效率。根据对人民身体健康和生态环境的影响程度分类制定标准，确定减排标准的优先度。对人民健康和生态环境影响大的污染排放物，应实行强制性标准；对一般绿色产品实行行业推荐标准、联盟标准。根据管理层次分类制定国家标准和地方标准，地方标准应当高于国家标准。
（三）从供给和需求两方面鼓励绿色装备制造
加快研制绿色工艺装备。鼓励通过引进技术消化吸收、国际合作、自主研发等多种方式，研制适用的节能减排降耗技术装备。以委托研制或后补贴等方式，资助新型绿色生产设备的研制和示范推广。切实落实消费型增值税、加速折旧等政策，鼓励绿色生产和节能减排的技术改造。对首批次采购新型先进绿色技术装备，给予价格补贴、绿色信贷等支持。
（四）发展绿色服务，普及绿色发展知识，推广绿色发展模式
以节能环保和资源循环利用为重点的绿色服务业是新兴服务业。包括节能减排、资源循环利用等绿色技术研发、咨询、技术推广，以及资源回收利用、能效管理、碳资产管理等。
建立绿色服务标准，培育服务人才，提高绿色服务能力和质量；探索绿色服务的发展模式，制定鼓励绿色服务的政策。特别是一些量大面广的中小企业节能减排和农村污染处理，因缺乏技术和人才，难以开展，迫切需要专业化的服务队伍。应鼓励针对性地开发技术，探索服务模式，采取政府购买服务等方式，支持对中小企业和乡村的节能减排、资源和废物回收利用等提供绿色服务。
明确公民保护生态环境的责权利
加大绿色发展的宣传力度，提高全社会保护生态环境的意识；大力提倡和鼓励绿色消费；探索多种机制，发挥社区作用和鼓励居民参与。
保护生态环境人人有责。公民既是绿色消费的主体，也是社会监督的重要力量；既是生态保护的责任人，又是生态保护的受益人。
（一）加大绿色发展的宣传力度，提高全社会保护生态环境的意识
开展各种层次的生态文明教育。除了学校教育增加生态文明课程外，应发挥专业机构的作用，加强生态文明咨询和服务，增强公民环境保护和绿色消费的知识和行动能力。
健全公众参与监督的机制。建立环境信息公开制度，健全监督信息反馈渠道；完善公益诉讼制度，发挥公众参与环境管理和监督行政执法的作用。
（二）大力提倡和鼓励绿色消费
建立绿色产品和服务标识制度，引导消费者绿色消费。借鉴德国蓝色天使标识的经验，由国家质监部门、行业、消费者协会等共同参与制定绿色标识标准，建立公众参与的公开评选机制。
鼓励使用节能减排等绿色产品。借鉴国外降低新型绿色产品消费税的经验，对购买和使用具有环保效益的新产品给予一段时间的减收增值税，以降低节能减排产品的价格。对计算机办公用品和家电等实行定期报废制度，明确过期不予维修的原则。同时，建立和完善生产者回收责任制。
（三）探索多种机制，发挥社区作用和鼓励居民参与
在垃圾分类、废物回收利用等方面，应充分发挥民间社会组织的作用。如垃圾分类和回收等，不仅需要经济杠杆的引导，还应借鉴已有的地方经验，探索激励与约束相结合的机制，发挥居委会、社区组织等宣传和监督作用，鼓励居民参与。
（作者单位：国务院发展研究中心技术经济研究部）