■绿色发展经济学（4）

　　资源环境规制不同于资源环境管理，资源环境规制属于公共管理范畴，政府是其唯一主体，代表公共利益，对有可能和已经影响资源环境的社会经济行为进行计划、规范、调节和约束。而资源环境管理的主体可以是政府也可以是企业、个人及其他组织等，不同主体代表的利益诉求，有可能对资源环境造成不良影响。

　　不难理解，绿色发展的核心就是要推动资源节约与治理、环境友好与治理。那么如何才能推动资源节约与资源治理、环境友好与环境治理呢？答案就是要切实把资源、环境管好，同时也要将资源、环境作为重要的手段把社会经济管好。也就是说要加强资源环境规制，把资源环境规制作为推进绿色发展的重要手段。

　　什么是资源环境规制？

　　规制是政府或其特定部门，对企业及家庭、组织等行为，依据特定规定进行特定的约束。资源环境规制是指政府，特别是中央政府，对自然资源的勘察、开发、利用、保护等行为进行规范和管理，并将自然资源、环境作为规制手段，对企业、地方政府及其他社会组成部分的经济社会行为进行约束，以使之更符合国家利益、公共目标和社会需求的行为。其包含两层含义：一是用科学、有效、规范、透明的手段管理自然资源与环境。二是用资源环境作为手段管理社会经济行为。

　　资源环境规制不同于资源环境管理，资源环境规制属于公共管理范畴，政府是其唯一主体代表公共利益，对有可能和已经影响资源环境的社会经济行为进行计划、规范、调节和约束。而资源环境管理的主体可以是政府也可以是企业、个人及其他组织等，不同主体代表的利益诉求，有可能对资源环境造成不良影响。

　　为什么要资源环境规制？

　　资源环境规制是基于我国现实资源环境状况提出的。随着工业化和城镇化的推进，经济发展对资源环境的压力急剧增加，甚至已经超过了资源环境的承载能力。目前资源、环境对我国社会经济发展的制约作用已发生五个方面的重大变化：

　　一是时间上从短期制约向长期制约转变。随着不可再生资源的资源基础的下降，能源对外依存度不断增加，矿产资源的开采寿命急剧下降，预示着未来资源短缺将常态化。2015年中国石油对外依存度首破60％，天然气对外依存度攀升至32．7％。而对于可再生资源来说，如水资源，则从单纯的水量约束向功能性约束、生态性约束、制度性约束扩展，使得缺水成为了制约一些地区经济社会发展的常态。

　　二是空间上由局部制约向全局制约转变。20世纪，资源短缺发生在局部地区，主要由自身的资源禀赋情况决定。然而现在，资源短缺的省份个数急剧增加，资源短缺已经从资源禀赋差的地区扩展到资源禀赋好的区域，从东部沿海发达地区扩展到了西部欠发达的内陆省区。2009年，全国可获得数据的31个省份中有25个省份天然气短缺。在我国661个城市中，约400个城市存在不同程度的缺水，其中110个城市严重缺水。全国大部分地区频繁遭受雾霾天气影响，雾霾面积甚至超过百万平方公里。2014年，全国开展空气质量新标准监测的161个城市中，仅有16个城市空气质量达标。

　　三是种类上从少数制约向多数制约转变。20世纪，资源对经济发展的约束是个别资源，且约束的程度较轻。目前水资源、土地资源、矿产资源等在一些区域都出现了不同程度的短缺。土地资源约束不仅仅反映在耕地对于粮食安全的限制，已经扩展到建设用地尤其是城市建设用地对于城市发展的约束等。据推测，2020年我国的矿产资源形势将更不乐观，现有己探明的45种主要矿产资源中，将有26种不能满足经济发展对其的需求，且大多数为优质、大宗支柱性矿产，5种矿产面临绝对短缺，仅9种矿产能满足经济发展需求。

　　四是强度上由弹性制约向刚性制约转变。20世纪70年代以来，人类每年对地球的需求已经超过了其更新再生能力，与全球大部分国家类似，我国自此一直处于生态赤字之中。2008年，我国人均生态足迹为2．1gha，是人均生物承载力（0．87gha）的将近2．5倍，由于人口数量大，我国的生态足迹总量是全球各国中最大的。一些北方缺水城市，如北京、天津、青岛和大连等，这些地区的人均水资源远低于生存标准，水资源已经成为区域持续发展的刚性约束。资源流动已经成为国民经济运行必不可少的部分，如南水北调、北煤南运、西煤东运、西气东输等。

　　五是表征上由隐形制约向显性制约转变。日益增长的资源需求与日益减少的人均资源量的矛盾和更多的自然灾害、环境事件是最直接的证据。自2008年自然灾害造成的直接损失达到历史峰值后，2009年之后虽然有所下降，但比2001－2007年仍增长较多。2015年，各类自然灾害共造成全国18620．3万人次受灾，直接经济损失2704．1亿元。2014年，中国共发生突发环境事件471起，其中重大事件3起，对社会安全及人民身体健康造成了很大伤害。

　　从以上制约变化可以看出，我国的资源环境状况已经十分严峻，以资源环境为规制手段推动社会经济绿色发展刻不容缓。党中央国务院关于绿色发展和生态文明建设的系列精神，一再强调产业发展、区域发展、城镇化建设等，都要根据资源环境承载力的大小量力而行。特别是习近平总书记提出 “以水四定”（以水定城、以水定地、以水定人、以水定产）的治水原则，为包括水资源、水环境在内的资源环境规制指明了方向，也充分体现了资源环境规制的目标和要求。

　　如何进行资源环境规制？

　　资源环境规制的实现基于一个制度化的资源环境规制体系，为了科学规制、民主规制、依法规制、高效规制，该体系要求一套完整的科学制度安排，需要建立协调高效的组织主体，形成保证制度和组织体系灵活运行的机制，运用科学有效的规制工具以及获得相应的资源环境技术和方法支持等。

　　资源环境规制的主体是政府，尤其是中央政府。中央政府是国家最高行政机构，肩负着国民经济健康持续发展的任务，代表着最广大人民的利益，需要保证资源环境的基础支持作用和维持社会的长期繁荣，是严格的规制主体。各资源环境主管部门，是分类规制主体，基于某种资源或几种资源、环境等建立规制制度，如现已制定的土地用途管理、土地利用计划、定额用水、取水论证、能效管理、自然保护区制度等。地方政府，是地区资源环境规制的主体，基于区域资源环境承载能力和发展潜力，制定地区资源环境规制，并负责规制执行。各级资源环境主管部门和地方政府其规制能力受到财税体制、政府间部门间竞争压力、经济导向的政绩考核压力、个人私利等因素而具有多元化的利益目标，会形成规制偏差，是“不完全”规制主体。考虑到资源环境的系统性，需要搭建高效灵活的政府组织协调体系和以环境部门为核心的资源环境监管体系。鉴于“不完全”规制的存在，应建立社会参与和监督的平台以对规制者进行约束和监督。此外，还应对规制实施效果进行评估和考核，以此作为政府绩效考核和奖惩的依据。

　　资源环境规制的工具箱里有法律、法规、规划、计划、标准、计划、指标等多种工具。其中，资源环境法律规制是顶层规制工具，是最高层次的规制，具有最强的规制效力，包括与涉及资源环境的法律、行政法规、地方法规、部门规章、地方规章和国际条约等。资源环境规划规制是次层规制工具，包括与资源环境有关的各种类型规划和年度计划，具有较强的适应性和系统性，但也存在随意变动，效力不足、规划间协调性差的情况。资源环境标准规制是技术层规制工具，根据效力不同，可分为强制性标准规制和推荐性标准规制。资源环境标准规制为其他资源环境规制手段提供技术标准，但目前存在标龄过长，结构不合理，部门间标准交叉、重复、不一致等导致的指导性较差等现象。资源环境规制指标是为提高规制针对性和可评估性的资源环境规制工具的具体应用，一般体现在法律法规、规划、标准中，有时候也会单独使用，如土地资源红线，水资源三条红线、生态红线等。

　　资源环境规制的顺利实施也离不开资源环境监测、资源环境评价和评估等技术手段的支撑。资源环境监测是评断资源规制执行情况的基础，为资源环境规制效果的评估提供基础数据。而资源评价和评估主要是资源环境规制实施后对资源、经济、社会、环境和生态等造成的影响，既包括定性评价，也包括定量评估，是对资源环境规制的反馈和修正。

　　需要指出的是，从土地调控、能效管理开始，到最严格的水资源制度再到最近出台的“水十条”、“大气十条”、“土十条”等，我国资源环境规制实践实际由来已久，但关于资源环境规制的理论研究才刚刚起步，需要进行一系列问题的探讨，包括如何构建灵活高效的规制主体？资源环境规制工具改如何设计？如何进行有效的资源环境规制？现实的资源环境规制效果如何，该如何进行评价？等一系列问题亟待回答。相信这些问题的回答及对资源环境规制理论的系统梳理将有助于资源节约、环境友好、生态保育，推动绿色发展。

　　总之，资源环境规制是推进资源节约和资源治理、环境友好和环境治理的重要手段，进而是推进绿色发展的重要手段。随着资源环境规制理论、方法与手段的不断丰富和创新，我们有理由相信其必将成为绿色发展的重要助力和重要手段。

　　（作者胡咏君系湖州师范学院讲师、博士；谷树忠系国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员）