十八届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，将“十三五”期间宏观调控的目标确定为“更加注重扩大就业、稳定物价、调整结构、提高效益、防控风险、保护环境”。这与“十二五”规划中“处理好保持经济平稳较快发展、调整经济结构和管理通胀预期的关系”的目标相比，发生了几点重大变化。
第一，首次将“扩大就业”作为宏观调控的首要目标。
就业一直是中国宏观调控的主要目标之一，早在“十五”规划中就曾提出，“扩大就业是促进经济发展和维护社会稳定的重要保证，也是宏观调控的一项重要内容”。但是此前的绝大部分时期内，“稳增长”是中国宏观调控的首要目标，就业的重要性偏弱，而“十三五”规划则首次将就业作为宏观调控的首要目标。
部分学者认为没有必要将“扩大就业”作为“十三五”宏观调控的首要目标。因为，人口老龄化的不断加重已经导致2012~2014年中国劳动年龄人口累计减少960万人，“十三五”期间就业压力应该越来越小。而中国经济增速近年来明显放缓，2015年第三季度已经跌破7%，“稳增长”比“扩大就业”更应该成为“十三五”宏观调控关注的焦点。
不过，将“扩大就业”作为宏观调控的首要目标符合“十三五”期间中国宏观经济基本情况。经过30多年的经济高速增长，中国已经发展为全球第二大经济体，人均GDP达到7800美元，已经步入中高收入国家行列。据测算“十三五”期间中国潜在增速将下滑至6.3%左右，如果仍然通过上项目搞投资追求高增长，将加剧结构失衡和产能过剩等问题。
因此，“十三五”期间高度重视就业问题是十分有必要的。虽然劳动年龄人口绝对数量不断减少，但是农村转移人口和大学生就业压力仍然严峻。“十三五”期间，每年从农村转移到城镇的人口还将维持在500万人以上，每年新增大学毕业生也将达到800万人左右。要想维护社会稳定，必须解决好这两大人群的就业问题。此外，中国正在从工业主导就业向服务业主导就业转型，需要解决好结构性失业问题。对辽宁和山西等以重工业为主并且GDP增速不足3%的省份而言，“十三五”期间更要高度重视就业问题。
第二，重新将“提高效益”视为宏观调控的主要目标之一。
“九五”计划曾经有过“改善宏观经济调控”“提高投资效益”的提法。这主要是因为邓小平南巡讲话之后的新政策促成了投资热潮（1992年和1993年投资增速高达44.4%和61.8%），并产生了很多低效率投资。为此，“九五”计划将“提高投资效益”作为宏观调控的主要目标之一。与之不同，“十三五”规划重提“提高效益”，主要解决“部分行业产能过剩严重，企业效益下滑”等问题。
客观地说，宏观调控很难实现“提高效益”的目标。其一，产能严重过剩的根源是，政府为了晋升与高税收而追求高增长，实施要素价格管制而刺激企业过度投资。要想化解产能过剩，需要完善官员考核机制并加快要素市场改革，宏观政策对此效果有限。中国近年来产能过剩有增无减，不仅传统产业，就连光伏等新兴产业都出现产能过剩的事实就是最好的证明。其二，目前国企利润的大幅下滑（2015年1-10月份，规模以上国企利润同比下降25%），是由需求疲软、财务成本加剧、企业竞争力不足等因素导致的。应该通过打破垄断、优胜劣汰和加快技术创新提高核心竞争力来“提高效益”，而这也是宏观调控难以改变的。
但是，国企在石油、煤炭、钢铁等行业起着经济支柱的作用，国企平稳运行在增加税收、稳定就业等方面意义重大。
因此，“十三五”期间有必要将“提高效益”作为宏观调控的主要目标之一。政府可以通过实施宽松货币政策降低国企融资成本和偿债负担，这既能够确保税收和就业不出现大幅波动，从而维护社会稳定；又能为企业争取时间来增强创新和提高生产率，从而真正“提高效益”。
第三，正式将“防控风险”纳入宏观调控目标体系。
在“九五”计划、“十五”计划和“十一五”规划中，都曾提及“防范金融风险”，但是没有将其视为宏观调控的任务或者目标。“十二五”规划要求“加强和改善宏观调控”“防范各类潜在风险，避免经济大的起落”，表明宏观调控开始关注风险问题，但仍然没有将“防控风险”纳入宏观调控目标体系。直到“十三五”规划，才正式将“防控风险”纳入中国宏观调控的目标体系。
之所以“九五”计划中强调“防范金融风险”，是由于当时国企经营不善，尤其是1997 年亚洲金融危机之后，国企大面积亏损，致使四大国有银行不良资产剧增，严重影响到金融体系安全。为了化解不良资产，政府在1998 年发行了 2700 亿元特别国债补充四大行资本金，并成立四家资产管理公司剥离四大行不良资产约 1.4 亿元，从而较好地控制了金融风险。“十五”计划和“十一五”规划强调“防范金融风险”，是为了避免以利率市场化为核心的金融改革进程中的潜在风险，比如存款利率升高、息差缩小之后对商业银行的挑战和由此引发的金融风险。除了金融风险，中国在高增长时期面临的其他风险并不突出，因此宏观调控没有过多关注风险问题，也就没有将“防控风险”纳入宏观调控目标体系。
进入“新常态”以来，中国经济环境发生了明显变化，风险愈发复杂。一是，金融风险持续加剧。银行业不良贷款率已经从2012年的0.95%持续上升至2015年第三季度的1.59%，达到近五年来的高位。二是，债务风险愈演愈烈，而且有陷入“债务-通缩”的风险。全国地方政府债务余额在2010年已达10.72万亿元，2013年6月进一步升至17.89万亿元。非金融企业债务占GDP的比重从97%升高到123%的历史和国际高位。与此同时，物价水平持续走低，2015年GDP平减指数由正转负。高债务与通缩并存背景下，中国面临陷入“债务-通缩”的风险。三是，资产泡沫风险随时可能发生。为应对经济下行压力，货币政策需要适度宽松以提供流动性，这将加剧资金“脱实向虚”，极易引发股市和楼市泡沫风险。2015年7月份的股灾已经昭示了资产泡沫破裂带来的巨大破坏力，类似风险很可能再次发生。四是，社会稳定风险也不容忽视。除了上文提到的就业之外，腐败和贫富悬殊等问题都可能引发社会不稳定。尤其是在网络媒体日益发达的环境下，社会稳定风险更要引起足够重视。面对如此复杂的经济与社会背景，“十三五”规划正式将“防控风险”纳入宏观调控目标体系，开始高度重视并着力“防控风险”，值得高度肯定。
第四，首次将“保护环境”当作宏观调控的主要目标之一。
大气污染、水污染和土壤污染等环境问题严重影响着居民的生活质量和身体健康，保护环境刻不容缓。“十三五”规划首次将“保护环境”纳入宏观调控目标体系，体现出政府致力解决环境污染问题的决心，也给予民众以鼓舞和信心。具体实践过程中要注意以下几点。一是，宏观调控是对经济进行逆周期调节，不能在经济形势好的时候就加大“保护环境”力度，在经济形势不好时就减轻“保护环境”力度，而应该始终如一地“保护环境”。二是，“保护环境”不仅是“十三五”期间政府要解决的问题，未来长期内都要给予足够的重视。不过短期内，不能只顾着“保护环境”，而过度淘汰高污染和落后产能，还要兼顾增长问题。三是，环境污染与要素价格管制、环境立法不完善、执法不力有关，因此未来还需要通过加快要素市场改革、完善环境立法和严格执法等举措来“保护环境”。
（作者供职于中国社会科学院经济研究所）