今年两会上，有人大代表指出，由于转移支付等原因，部分与西部省份相邻的县市希望脱离湖南，到西部省份去，这样压力会小一些。此言一出，立刻引起了社会各界的极大兴趣。《经济观察报》3月30日曾刊登报道《扶贫双城记》，列举了一些实例，转述了一些话语，这些零零散散的片段最后都指向一个问题：中央的转移支付等政策差异造成了中部省份与西部省份得到支持上的巨大鸿沟，是省际临界县想脱离湖南的根本原因，这似乎是“春风不度玉门关”的一个现实写照。

　　中国幅员辽阔，地理条件和历史文化等因素上的巨大差异决定了经济发展的巨大差距，发展水平总体上由东向西呈梯次分布，东部沿海地区接近发达国家水平，中部内陆地区发展要慢，西部地区相对贫困落后。资本是经济长期增长的基本要素，对于广大中西部地区来说，由于民间私营经济不够发达，社会资本积累不够充分，需要政府投资来弥补社会投资的不足。政府在发展中的作用显得尤为重要，政府通过一些基础设施项目建设和一些保障民生方面的支出，可以扩大投资、促进消费，既推动了经济增长，又增进了社会福利。但由于中西部落后地区财政收入普遍不足，要搞建设、改善民生必须从中央获得补助收入，客观上需要一个足够强大的中央财政来提供资金来源。

　　改革开放初期，中央的财政吃紧，常常入不敷出，还要向发达地区借钱来维持开支，自顾不暇，没有能力在对落后地区的支持上有所作为。1994年实施分税制后，中央集中了全国税收收入的大部分，这一部分收入主要用于对各省的补助，包括转移支付和税收返还等，其中很大一部分是向欠发达地区的转移支付，这样可以有效地帮助经济欠发达地区搞基本建设，改善经济社会发展条件，促进基本公共服务均等化。转移支付有些是以资金的形式，有些是以项目的形式支援地方，当然项目的实施也离不开资金投入，常常是捆绑的。当今财政体制的基本轮廓实际上是分税制改革时期形成的，并得到了进一步拓展，这样的制度安排实际上是中央对政府间财力资源进行统一分配，把资源向欠发达地区转移，通过不同地区政府资源的平衡来实现全国经济社会同步平衡发展。2014年，中央转移支付已经占了收入的七成，对中央而言，加强了宏观调控能力，对地方而言，促进了财力的平衡。省级是政府间关系的承上启下的一个环节，中央在全国范围内平衡财力，省级则是在一省范围内平衡财力。中央对地方的支持包括资金、项目、指标等等大多是直接到省，再由省来进行统筹安排，对市县进行分配，省一级实际上在全省范围内发挥了再分配的作用。对于中西部较为贫困的市县而言，除了中央的支持外，省一级的支持也是重要的一块。

　　西部大开发政策自2000年实施以来，中央对西部省份的支持力度空前加大。大开发政策对西部省的范围进行了明确的界定，包括了12个省与2个比照开发地区。纳入西部大开发的市县享受到中央很多方面的优惠政策，在交通方面，西部地区公路补贴标准高，地方财政配套资金低;在人员津贴方面，西部的补贴标准相对也要高;在一般性转移支付方面，对西部地区地理环境给予了充分考虑。由于政策范围限制，那些与西部省份相邻，没有纳入西部大开发的市县就基本没有享受到这些政策上的优惠。西部大开发政策实施已进入第15个年头，15年来，中央财政收入大幅增长，对西部地区的投入不断加大，政策的效果逐渐显现，西部地区的经济取得了长足发展，中西部省份邻界县的天平开始失去平衡，经济地位发生了逆转。

　　根据前述报道，本文还是选取湖南湘西和贵州铜仁来算经济账，2014年，中央对湖南和贵州的净补助(支出减收入)大约都在1400亿左右(包括债券收入)，显然贵州的经济发展程度不及湖南，应该说中央对湖南的支持力度并不小。湘西和铜仁都是西部大开发地区，湘西州当年得到的净补助约为140亿元，铜仁市得到的净补助约为228亿元，比较起来，铜仁得到的支持要远大于湘西，当然，影响转移支付的因素很多很复杂，本文只是做一个粗略的描述。这样就带来了一个问题，在中央对两省补助收入相当的情况下，中部地区省份的财政经济状况要好于西部省份，为什么铜仁得到的净补助收入会更多?这涉及到中西部地区的财政经济格局，中部地区和西部省份一样也是处于一城独大的局面，除了省会城市对全省能做出贡献外，其他各市都依靠省里的转移支付。换句话说，一群孩子身体都营养不良，不能只顾身体最差的那个孩子。转移支付也有一个格局的固化问题，零基预算还未能真正实施，分配格局调整起来非常难，存量一般很难调得动，只能通过调整增量的办法来逐渐把财力向贫困地区配置。

　　要让中部省份的西部邻界县安下心来，必须坚定不移实施主体功能区规划，主体功能区的基本思路根据全国的经济社会地理情况，划分为优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发区，不同的功能区发挥出不同社会功能，提供不同的产品。主体功能区可以跨越省级界限，凡是处于同一功能区的县市，不论其归属省份，都应当予以同等的政策待遇，体现公平原则，中国中西部地区交界地区多是山区，不具备开发条件，主要提供生态产品，应当通过转移支付来为生态保护付费。实际上，自2011年颁布实施主体功能区规划以来，国家做了一些有益的尝试，出台了重点生态功能区转移支付，对粮食主产区的财政奖励等等一系列政策，效果是明显的。但如何主体功能区与行政区划之间更好地协调的问题，还需要各方积极稳妥地加以认真解决。

　　(作者系经济学博士、青年财政学者)