中国的地方行政，有制度，也有人事，制度是明面上的规则，而人事则藏于纸面背后，大抵来说，制度和人事都因现实情势的需要而设立、演化，两者共同运转行政，并无偏废——一个简单的例子，某机构的权责当然是制度所明确的，但在实际运行中，它的权责范围却常常因其一把手的政治资源、人脉关系、经历甚至风格而发生调整。这是地方政府的实际，当然也可以推而广之。

    在现实中，制度和人事的调整，往往是可以相互印证的，了解了这一层之后，再去观察那些地方政府行政权力的调整分配，往往更有意思。数月前，主管西安一处重要开发区（西安国际港务区）的韩松，辞去了副市长职务，并任西安市委常委。这起在外界看来简单的人事晋升，置于更宽广的地方政府分权视角来看，实则意味深长。

    过去若干年中，内陆城市西安所形成的开发区别具一格——由于老城区集中且多为文化遗址，难以改造，老城区以外，西安向四面八方布局了7个国家级的开发区（新区），在充分的行政授权、相对灵活的人事管理和高效的投融资平台共同作用下，这些开发区成为了西安近20年来主要的经济增长极。

    如果说行政授权（开发区为市政府派出机构，拥有市级经济管理权限）和内部人事管理体制、投融资平台这些都属于制度范畴，其目的和结果是促成了市级政府权力的下放，那么，另一个不容忽视的并行现象，则是人事范畴：这些开发区的负责人有相当比例由副市级领导高配，比如说，曾经一度，当地出现过多达5个开发区一把手由西安的副市级（正厅级）官员兼任。

    比如说，在2010年，西安高新区、沣渭新区党工委书记由市委常委岳华峰担任；西安浐灞生态区党工委书记由市委常委、宣传部长王军担任；西安国际港务区党工委书记由副市长韩松担任；西安曲江新区党工委书记由副市长段先念担任。

    他们有的是在副市级官员的仕途中受命去担纲某个开发区的整体开发（比如王军和韩松），也有的是在建设开发区的经历中完成了向副市级的晋升（比如段先念），但一个共同特点和效果是，开发区由副市级领导高配，有利于协调市级各部门权力，促进权力由“条”（市级部门）向“块”（开发区）的倾斜调整，也有利于协调传统区县和开发区磨合的矛盾。

    这里面的人事安排，以及所起到的效果，其本质与那些形成于文字的制度意图是一致的——市级权力向开发区下放，实现向下的“授权、让利、放开、搞活”，如果说，过去一二十年西安开发区模式的成功有大半要归功于所谓的开发区体制，另外不起眼的一小半，多少则要归功于这类未在纸面、不易明说的人事安排。

    但是现在，情势起了变化。

    以更长的时间视角来看，在韩松履新之前，王军和段先念分别调任西咸新区和华侨城，而他们的继任者并没有在任上完成向副市级领导的晋升（或者说，当地也没有安排新的副市级领导来兼任于这两个开发区），而韩松的履新，将意味着西安的开发区一把手将没有任何一家由市政府领导兼任，国际港务区和高新区成为当地仅有的两家由市委常委兼任的开发区（而且他们也没有同时担任市委部门的其他职务）。

    从数量上看，由5家变为2家，这意味着什么呢？其实是不言而喻的。实际上，制度的调整几乎和这些人事安排的变化同时在发生，当地的官员说，大概两年前，西安市委市政府专门出过一个针对开发区的文件，文件的形式是规范开发区的发展，但其中的细节，是把大量原属于开发区自主决策范畴的一些人事权力全面向市委市政府上收——从普通编制员工，到副处级干部，西安的开发区过去往往拥有进出的自主决策权。

    这些制度和人事的调整演变，说明对地方政府来说，现实情势的要求在发生变化。说到底，过去的放权是为了搞活经济，GDP是导向，但相应的自主权和灵活性背后，不可避免要发生一些违规或者打擦边球的现象。而现在，党中央已三令五申，要破除唯GDP的政绩观，建设法治政府被摆到重要位置，与此相应的，行政权力的上收、规范也就顺理成章了——所谓制度的演化，大抵都是利弊取舍的问题。

    这又产生了一个有意思的问题（虽然它看起来好像是常识）：权力的上收和规范本质是一致的吗？开发区的权力运行，为什么要通过上收才能规范呢？这大概已经不是地方政府分权和分级事务范畴的议题，而是要在社会主义民主政治范畴下讨论了。