历经各方长期博弈，“十年磨一剑”的新预算法于8月底在全国人大表决通过，并将从明年初开始正式实施，短短一个多月里，配合新预算法实施的工作也在紧锣密鼓地推进。近日，国务院印发《关于深化预算管理制度改革的决定》，继续深入部署预算制度的具体改革。

　　《决定》涉及到预算的编制、执行、公开和监督等各个方面，共包括七项主要内容：完善政府预算体系，积极推进预算公开；改进预算管理和控制，建立跨年度预算平衡机制；加强财政收入管理，清理规范税收优惠政策；优化财政支出结构，加强结转结余资金管理；加强预算执行管理，提高财政支出绩效；规范地方政府债务管理，防范化解财政风险；规范理财行为，严肃财经纪律。这七项都瞄准了当前预算问题的要害，如果能得到切实的推进和落实，中国预算健全程度与政府财政的公信力都应会得到显著提升。

　　明确要求实施全口径预算是近年来预算制度改革的一个亮点。其实，从2011年开始，包括公共财政预算、政府性基金预算、社会保障预算和国有资本经营预算的全口径预算就已经基本成形，这四项也常被俗称为政府财政的“四本账”。不过，中国目前的全口径预算制度还只是一个雏形，要走向成熟，还有很多具体的工作要做，尤其是四种预算的覆盖范围和彼此的关系，还需要得到更明确的厘清。比如说，国有资本经营预算本来应该包括所有国有企业带来的政府收入，但目前国有金融企业并不包括在此类预算之中。在公共财政预算等其他类型之中，也存在类似的定性、彼此边界不明晰的状况。

　　因此，在未来的改革中，应该根据不同种类的政府收入的来源与性质，对其进行明晰的定性，将同种类型的政府收入归并在一起，清晰地纳入到四种预算之中，进而根据其各自不同的特点，建立起与其特征相适应的管理模式，确保四类资金的使用与去向都符合各自的定位与功能。与此同时，对于政府“四本账”彼此之间的资金往来，也要订立明晰的规则，比如目前一些地方存在社会保障资金不足的问题，这就需要动用其他资金来进行弥补和调剂，而这方面应该有明确的方式和程序。

　　预算制度的另一个重大问题是，当前预算权的配置结构不合理，预算基本上仍然是由行政部门主导的，立法机构的影响力太弱。故而，应该强化立法机关的权力，让人大对预算的审批实质化，同时实现常态化，不仅要审查预算的贬值，对于预算执行过程中的调整也要进行严格的监督，而且，立法机构还应拥有对违反预算法的行为问责的权力。与此相比，更重要的是民众广泛呼吁的“阳光财政”，通过预算公开，让老百姓了解到财政资金的使用状况与去向。当然，很重要的前提是明晰和细化预算科目，不仅让民众看得懂，也要让人大代表能有效地实施审查权。

　　中国财税体系的一大特点是存在着普遍而广泛的非税收入，据统计，在2012年非税性收入占政府总收入的40%多，而与税收相比，政府部门在收费时的自由裁量权更大，因而极易加重民间负担。非税性收入过多，也是虽然学者认为中国宏观税负并不算高，但企业和民众却深感税负沉重的原因之一。为此，必须加快各种“费改税”的进程，让更高比例的政府收入能够以税收的形式体现，从而将其纳入法治化轨道。中央政府必须明确一个原则—税收设立权属于立法机关而非行政机关的原则，并在此基础上，严格控制各部门与各级政府对政府收入项目的设立权和支配权，坚守“税收法定”原则，清理和制止那些超越了部门职权的设税、收费行为，清理和取消各级政府部门擅自设立的专项基金和政府性基金。当前以各种“条例”、“规定”形式存在的税收或者收费，都应该根据《立法法》的要求，转化为相应的规范化的法律或法规，经全国人大审议通过，从而让税收具有公信力。

　　预算改革的另一大任务是合理划分中央与地方的事权，让二者的财力与所承担的事权相匹配。比如说，如果中央希望地方更多承担起向本地居民提供基本公共服务的责任，那就必须保障地方政府享有相应的财力，避免出现“中央请客、地方埋单”或者相互推诿的现象。各级政府的社会保障和福利支出属于经常性的刚性支出，只有明确了此类支出的筹资模式与出资责任，户籍、社保、教育等方面的改革才能“有米下锅”，否则极有可能沦为空谈。

　　预算法相当于“经济宪法”，只有约束住了政府的“钱袋子”，政府的权力行使才能被真正关在笼子里监督起来。转变政府职能是中国确立的改革方向，但现实中之所以仍存在着政府之手伸得过长的各种情况，政府财权没有得到有效监督是重要原因之一。所以，只有建立起健全的预算约束制度，才真正谈得上政府职能的转变。

　　建立起全面规范、公开透明的预算制度，是走向现代国家治理的第一步，也是建立现代公共财政的第一步。预算和财税改革负有一些功能性的责任，如缓解地方债风险、促进基本公共服务的均等化等，但更重要的是它承担的价值性的功能—财税是政府掌握的最为重要的资源，包括预算法在内的财税法改革，关系着政府权力与民众权利的基本边界。因此，预算改革中，必须将有限政府、预算法定等原则贯彻到方方面面。