“十三五”规划不同于以往之处，前面从宏观环境和形势方面已简要分析。“十三五”不仅要求思路和方向上有所突破，而且在结构和内容上都需要有所创新。在过去以发展为主线的传统做法中，涉及总量的内容占有重要地位，但在结构性内容往往缺乏分量。比如，产业、财政等重大问题，在五年规划中往往只是有一席之地而已，缺乏足够深入的分析和规划。

　　一个明显的问题是，财政规划在国家五年规划中的角色太弱。在过去的规划中，不论是国家级的规划还是各级地方的规划，财政因素可以说基本没有什么约束力，不管此前的预算如何，财政实际上“沦为”各种强势投资发展计划的钱柜子，只有支出的功能，没有规划和调控的功能。由于各级政府不重视财政约束，因此突破财政预算的事常有发生，财政应该有的宏观控制功能也流于形式。我们的研究团队在各地的调研中也看到，地方发展中突破财政约束的情况更为普遍、更加严重。

　　中国当前面临的形势变化中，一个重要的变化是，中国经济中的行政力量推动虽然依然重要，但外部社会因素和市场因素的影响在不断增大，社会经济运行的机制也在发生变化。因此，五年规划中必须考虑更多的因素和更大的范围，财政的宏观控制能力就是五年规划应该大力加强的内容之一。

　　即使在市场经济之下，也需要财政的宏观调控。尤其是在中国这样一个不完全市场化的经济体中，财政是政府经济的核心，是国家调节社会分配总量的职能部门，也是弥补市场资源配置缺陷的重要手段。在理论上，财政调控在整个宏观调控体系中应该有重要地位，不论是发展中国家还是发达的市场经济国家都是如此。

　　就中国而言，未来强化财政在国家经济中的控制能力，就需要为国家五年发展算出一份财政大账，提供一个系统的解决方案。对于过去占主导地位的投资发展规划，财政要从价值形态上加以管理和控制。比如，国内很多领域都会提出五年发展规划，很多规划实际上就是建设投资规划（如铁路、公路交通等）。但许多领域年年投资建设，仍然年年缺钱。从部门来看都有理由，但从财政来看就是一笔糊涂账，缺多少钱？为什么缺？需要补多少？并不清楚。

　　财政问题在中国从来就是一个复杂的问题。在理论上，财政预算应该涵盖所有的政府财政活动，但长期以来，这仅仅停留在理论上，大量的非税收入和政府支出都游离在财政预算之外。在多年面向公共财政的改革之后，在中央大力反腐和简政放权改革的强势推动下，使得以财政预算实现政府财政活动全覆盖成为可能，这也加大了在五年规划中加大财政控制力的可能性。

　　真正的公共财政应该是透明的财政，是一种有约束作用的财政制度安排。在公开透明的基础上对公共财政资源的争夺和分配，也应该成为国家经济与政治民主中的正常节目。但要做到这一点，必须强化财政因素在宏观上的控制力，使其成一种真正的硬约束，而不是可有可无的软约束。

　　在未来，财政问题涉及财政资源的配置和管理，涉及中国的外债扩张问题，涉及到地方债发行与地方债务管理，涉及到税收政策调整与税制改革，涉及到产业投资方向，涉及到政府和部门收费制度的改革，甚至还涉及到人民币国际化问题等等。由此可见，增加财政的宏观控制力，对中国未来的国家治理有重要作用。

　　财政不应该只是政府发展经济的钱柜子，它应该在宏观经济管理中扮演更为重要的角色。