2014年3月16日，《国家新型城镇化规划 (2014-2020年)》正式公布。顶层设计的出台，城镇化改革全面启动的号角吹响了。 
    城镇化是一场自上而下的改革，站在最前沿的推动者当然是处于中国最基层的乡镇政府。他们的任务是，到2020年，要解决约1亿进城常住的农业转移人口落户城镇、约1亿人口的城镇棚户区和城中村改造、约1亿人口在中西部地区的城镇化。 
    4万多个乡镇政府引导这3亿农民从农村搬出、从城市迁回，最终住在城镇、过上城市般的生活，不可谓不繁重，这无疑是一项宏大的工程。 
    乡镇政府不仅要承担着原有的组织农民进行农业生产，还要大兴土木、盖楼造房，主导、推动新型城镇的建设。城镇化归根结底是人的城镇化，要使农民在城镇“安居”，乡镇政府必须提供原本城市中才有的就业、社保、医疗、教育、养老等一系列公共服务，进行交通、市政等基础设施建设和管理；要使农民在城镇“乐业”，乡镇政府势必要四处招商引资，发展工业、服务业，确保城镇能为迁移农民提供足够多的就业机会，获得与城市打工相当的收入。 
    从“乡镇”到“城镇”，乡镇政府的肩上将压下巨大的重担。基础设施、市政工程，处处需要开支；大兴土木、盖楼造城，急缺专业技术；城市管理、公共服务，大量缺少人力。这意味着，乡镇政府绝不仅仅只是引导3亿农民入住城镇，还须引导大批专业人才进场，以提供科技支持，还须引导大量企业入驻，以提供就业。 
    可根据目前的行政管理体制，最基层的乡镇政府怕是既无心也无力去推动这场宏大的改革。 
    乡镇政府没有独立财权，其税收大部分被上级政府“抽走”，已成为全国众多乡镇发展的最大瓶颈。如，浙江嘉善县姚庄镇，2007年上交税收2个亿，回到镇里仅1000多万元。2010年，大王镇3个亿的税收，可支配财政不过七八千万元。有的乡镇经济发达，但却经费紧张，又要去修路架桥，只好不断举债；有的乡镇率先城镇试点，搞基础设施建设却需要向企业“化缘”、甚至需要政府官员自掏腰包。 
    同时，乡镇自有的审批权少之又少。城镇化改革中建设一个住宅小区，乡镇也只有选址权。像办理结婚证、出生医学证明、林权证等事项，都与老百姓的生产生活息息相关，但因乡镇没有审批权，群众要多次往返于城乡间，既不方便又增加了经济负担。如果按照现有权限，住进城镇农户就会发现，乡镇中连个电影放映审批权都没有。 
    一方面，城镇化急需乡镇政府承担起改革的重担；另一方面，乡镇却没有相应的财权、审批权、人事权，缺少发展的自主权。这就如同一个站在起跑线上的马拉松运动员，身上却还背着包袱，脚上还戴着镣铐。 
    一位乡镇基层人员就抱怨道，乡镇是“上面千根线，下面一根针”，上级政府不断下达任务，乡镇凭借现有的人力、物力、财力已经是疲于应付，很难再承担新的任务。 
    从2011年起，中央多个部委发布了《关于开展经济发达镇行政管理体制改革试点工作的通知》，在全国13个省份选择25个经济发达镇进行第一批“强镇扩权”的试点。可两年多以来，这些试点进展却普遍遭遇阻力、十分缓慢。 
    究其原因，体制改革是对权力和利益的再分配——有些权力，上级政府宁愿攥在手里，不愿下放；有些权力，下级政府一时还没有承接的能力。 
    城镇化关乎3亿农民的命运，关乎中国未来的发展。这项改革的全面启动，势必要求政府先自行动刀——打破旧有的行政体制、及时推动权力下沉，赋予乡镇发展需要和承接能力相匹配的自主权，使之成为改革的积极推动者。在现有行政体制下，孱弱的乡镇政府确难完成城镇化改革的历史重担。