[ 由于中央金融管理部门更加关注风险最小化，地方政府更多考虑经济发展最大化，条块之间仍然缺乏持续稳定的金融监管协调配合机制和信息共享机制。对于小额贷款公司、融资性担保公司等组织，地方政府普遍未建立明确的投资者保护制度和相关风险救助体系
    中国人民银行研究局课题组/文
    党的十八届三中全会指出，深化金融体制改革，完善监管协调机制，界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任。这一论述对完善中央与地方金融管理体制，充分调动中央和地方两个积极性推动金融改革发展和维护金融稳定具有重要意义。
    一、中央和地方
    金融管理体制的内涵
    金融管理是为保证金融活动的正常进行以及金融业的安全与稳定而实施的一系列管理活动的总和，包括金融发展战略制定与执行、宏观货币调控、金融监管、维护金融稳定、金融国有资产管理等。金融管理体制指为实现上述金融管理活动而实行的机构设置、权限划分、管理方式方法等方面的体系和制度的总称。金融管理体制是经济体制的重要组成部分，要与整个经济体制相适应，以保证经济体制的正常运转，从而促进经济社会发展。
    金融业由于具有风险高、负外部性大、信息不对称性强等特点，通常要受到较严格的管理。尤其是对商业银行而言，敏感性在于杠杆率高。旧版巴塞尔协议规定商业银行资本充足率不低于8%，换算成杠杆率就是12.5倍。但在实际运行中，资本充足率按加权风险资产计算，计算时有很多资产权重低于1，比如0.5、0.2，银行真正的杠杆率不止12.5倍。而大多数其他行业的资产负债率低于60%~70%，实际上就是2倍左右的杠杆率。为应对高杠杆带来的风险，充分保护存款人的权益，需要有些特殊的管理，一是相对严格的准入制度，二是强化资本管理，特别是资本一定要能吸收风险，三是加强日常监管，四是对问题机构需要有一定的风险处置手段，如建立存款保险制度。非银行类金融机构（如证券公司、信托公司等）的杠杆率较低，监管可以相对宽松。
    随着金融在现代经济体系中的功能与作用不断加大，其稳健与安全对社会经济发展的重要性也不断增加。为防范、控制和化解系统性金融风险，保护金融活动中各主体特别是存款人的利益，维持稳定的宏观经济环境，推动金融、经济发展，大多数国家都通过特定制度安排实施对金融活动和金融机构的管理。
    二、我国中央和地方
    金融管理体制的演变
    我国中央和地方金融管理体制的演变，和整个经济体制和金融体制改革过程密切相关。总体看，随着从高度集中的计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变，金融管理体制也从中央集中管理逐步演变为以中央集中管理为主、地方参与管理为辅的双层管理格局。
    从建国以来到1978年，我国实行的是高度集中的计划经济体制，在这一体制下，金融的运行主要靠国家编制计划，通过金融机构的严格执行来实现，信贷的数量和投向、利率等都由国家计划确定，政府支配银行全部剩余并承担全部经济风险。
    1978年到1992年，我国实行的是中国人民银行统一管理体制。这一时期我国经济体制改革以农村为突破口，并逐步转向宏观经济领域。金融领域的改革，使我国的金融体制发生了结构性的变化。中、农、工、建四大专业银行恢复成立，同时以招商银行和华夏银行为代表的一批商业性银行相继成立，实现了金融机构的多元化，同时也标志着中国人民银行开始作为中央银行行使各个方面职能。1986年1月国务院颁布了《中华人民共和国银行管理暂行条例》，确定中国人民银行是国务院领导和管理全国金融事业的国家机关，是国家中央银行。中国人民银行专门行使中央银行职能初期，以货币政策为工作核心，以调节货币供应量作为货币政策的主要中介目标，依靠行政手段管理金融以保证货币政策目标的实现。
    1992年到2003年，我国逐步建立和完善了分业监管体制。随着金融机构种类多样化和金融业务品种的多元化，证券市场、保险市场快速发展，以及分业经营格局的基本形成，原有的监管体制已经不适应新的金融格局和加强金融管理的要求。1992年10月，国务院决定成立国务院证券委员会和证券监督管理委员会。1998年，国务院撤销了证券委，形成了以证监会为主的集中统一的证券监管体系。中国保险监督管理委员会和中国银行业监督管理委员会分别于1998年11月和2003年4月成立，我国金融业由“一行三会”共同监管的格局正式形成。
    2003年农村信用社改革试点以后，中央陆续将农村信用社管理和风险处置等金融管理职责交由地方政府承担。目前形成了中央管理银行证券保险、地方管理小额贷款及融资性担保等个别业务的金融管理体制。中央金融管理部门承担了绝大部分的金融管理职能。随着经济金融形势的发展，各地方政府纷纷成立了金融办（局），承担地方政府交办的金融管理职责，主要是拟定本地金融发展规划、为地方政府融资、推动企业上市、监管小额贷款公司、处置地方金融风险等，有的还承担地方金融机构出资人职责。
    三、当前中央地方
    金融管理体制存在的问题
    总体上看，现行的金融管理体制与我国金融发展阶段基本相适应，为经济社会持续快速健康发展提供了有力保障；也增强了金融体系的管控能力，为成功抵御国际金融危机做出了重要贡献。同时，为适应经济转型、结构调整以及不断国际化的需要，特别是本次金融危机产生了很多经验教训，有必要结合转变政府职能，进一步完善我国的金融管理体制。党的十八届三中全会提出金融改革的一项重要内容，是明确中央与地方金融管理事权，界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任。
    改革开放后较长一段时期内，由于地方金融机构数量少、不活跃，地方金融管理体制的问题显得并不突出。近年来，地方金融机构和小额贷款公司等具有金融功能的组织发展很快，各地开展区域性金融改革的积极性也很高。未来随着普惠金融的发展，还可能出现大量区域性中小法人金融机构，如合作金融组织、社区金融组织等。完善地方金融管理体制的迫切性日益突出。
    从我国现有的相关法律法规看，我国的金融管理体制未明确中央与地方的事权分配问题，中央和地方政府金融管理的行为边界没有合理界定，由此产生了一些问题，主要表现为：
    一是金融管理事权过于集中在中央，不能很好地适应地方差异化的经济发展实际。中央金融管理部门偏重风险防控，金融市场准入门槛较高，金融供给体系不能充分满足实体经济多层次需求。
    二是地方政府行政干预仍然过多，影响金融机构的自主经营和金融资源的市场化配置。多数地方政府对金融机构强调其对地方经济的贡献度，缺乏长期风险和系统性风险防控安排。
    三是地方政府金融管理职责定位不清晰，责任落实不到位。地方金融办（局）履职缺乏法律法规的支撑，往往既管融资又管监管，有的还行使出资人职责。从实际情况看，多数金融办的主要精力放在为地方经济发展融资上，同时由于金融办客观上存在人手不够、专业监管能力不强的情况，造成了地方金融管理“重发展、轻监管”的工作格局，不利于防范金融风险和地方融资冲动。
    四是中央和地方监管协调和风险分担机制不明确。由于中央金融管理部门更加关注风险最小化，地方政府更多考虑经济发展最大化，条块之间仍然缺乏持续稳定的金融监管协调配合机制和信息共享机制。对于小额贷款公司、融资性担保公司等组织，地方政府普遍未建立明确的投资者保护制度和相关风险救助体系。
    四、完善中央地方
    金融管理体制的思路
    中央和地方金融管理体制改革的原则，是要始终坚持市场配置资源的改革方向，处理好促发展和保稳定的关系，处理好政府与市场的关系。既要坚持金融服务实体经济的本质要求，该放的坚决放开，充分发挥市场在金融资源配置中的决定性作用，又要加强监管，该管的坚决管好，积极稳妥推进改革，切实维护金融安全与社会稳定。明确政府作用的领域和边界，加快转变政府职能，大力减少行政干预，落实金融企业经营自主权，支持金融创新，更好地为实体经济提供支撑。明确界定中央、地方金融监管职责和风险处置责任，处理好事权和责任的关系，充分发挥中央和地方两个积极性。
    一是健全中央、地方金融管理体制要有利于构建竞争性金融服务体系。从全球实践看，金融业是竞争性服务业，不需要垄断经营，也不需要对投资者的身份来源有过多的限制，以实现公平和充分竞争。按照十八届三中全会的要求，立足于建立公平开放透明的市场规则，实行统一的市场准入制度，鼓励和引导民间资本进入金融服务领域，为实体经济提供必要的竞争性供给。在加强监管的前提下，允许具备条件的民间资本依法发起设立中小型银行等金融机构。未来一个时期，从加快构建立足当地、特色鲜明的中小金融机构出发，需要发挥中央和地方两个积极性，共同推动竞争性基层服务体系的完善，为改善小微、“三农”金融服务创造条件。
    二是明确界定中央、地方金融监管职责和风险处置责任。不断理顺中央与地方的权责关系，既坚持中央对金融的集中统一领导和管理，维护金融政策和金融市场的统一性；又注重引导和调动地方政府的积极性，发挥好地方政府在地方金融管理中的作用。从信息优势、风险传染性、外部性等因素考虑，对于涉及客户众多、风险容易外溢并诱发系统性风险的金融活动，由中央金融管理部门审慎监管；对于涉及客户有限、经营范围有限、地方具有监管信息优势、风险跨区域外部性较小的金融活动，交由地方监管。要坚持中央金融管理部门对金融业的统一管理，引导地方政府遵循“区域性”原则履行好相关职能。明确地方政府对地方性金融机构和金融市场的监管职责，以及在地方金融风险处置中的责任，强化日常监管，减少行政干预，加大对非法金融活动的打击力度，及时有效地处置辖区金融业突发事件，改善本地区金融生态。规范地方政府对金融机构的出资人职责，避免对金融机构商业性经营活动的行政干预。
    三是切实减少行政干预，落实市场主体的经营自主权。完善中央和地方的双层金融管理体制，并不是简单地将中央政府的审批权部分移交给地方政府，核心是减少行政干预，更好地发挥政府作用。无论是中央还是地方政府，都要切实减少对金融微观活动的干预，遵循依法、公开、公正和效率的原则，充分尊重金融业发展的客观规律，正确履行职责，该管的要切实管好，不该管的不要行政干预，真正做到既不缺位，也不越位，为使市场在资源配置中发挥决定性作用创造条件。