2013年12月28日，国务院下发《关于进一步加强资本市场中小投资者合法权益保护工作的意见》（以下简称“新国九条”），这是我国第一次全面表述公众投资者权益保护的重要政策性文件，具有重大意义。
相较于2004年1月31日国务院出台的《关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》，此次文件更为翔实、完整与细化，成为证监会主席肖钢推动资本市场发展系列组合拳的落实点。文件首次将公众投资者权益保护提升到战略层面，客观上也为今后两年新牛市的出现，奠定了政策基础。当然，从法律文件层级而言，笔者希望今后能制订《投资者权益保护条例》或《投资者权益保护法》。
全面构筑保护制度体系
公众投资者（又称中小投资者）的权益保护，不仅是资本市场健康运行的内在要求，也是维护社会公平正义的有效途径，在全社会形成保护公众投资者的良好氛围，使公众投资者享受到资本市场改革发展的红利，让资本市场助力实现“中国梦”的重要内容，也符合国际间公众投资者权益保护的做法与惯例。以今次文件为契机，中国证监会的公共投资者权益保护制度顶层设计，将助推中国证券市场投资者权益保护进入新阶段。
这个文件，全面构筑保护公众投资者合法权益的制度体系。具体体现为健全投资者适当性制度和投资回报机制，保障中小投资者知情权、健全上市公司股东投票和表决机制、健全建立多元化纠纷解决机制、完善公众投资者赔偿制度、加大监管力度、强化公众投资者教育、完善投资者保护组织体系。
其一，制定了完善公众投资者分类标准、风险等级与适当性制度，明确了证券期货经营机构和中介机构的执业规范和和市场服务规则，是公众投资者权益保护制度内容的一部分。此点既有利于市场扩容，又有助于减少公众投资者不适当投资引起的纠纷，同时明确了证券期货经营机构和中介机构违反适当性管理规定给公众投资者造成损失的，要依法问责追责。实践证明，投资者适当性制度是公众投资者权益保护与证券市场发展的基础。
其二，优化了投资分红回报机制，除了要求上市公司增强持续回报能力，主动积极回报投资者，完善利润分配制度外，还强调了建立多元化投资回报体系的重要性。
其首次提出：公司首次公开发行股票、上市公司再融资或者并购重组摊薄即期回报的，应当承诺并兑现填补回报的具体措施；上市公司应当披露利润分配政策尤其是现金分红政策的具体安排和承诺；对不履行分红承诺的上市公司，要记入诚信档案，未达到整改要求的不得进行再融资等。这一系列顶层政策设计的背后，必须重在落实，重在监督，重在监管。
其三，提出保障公众投资者知情权，提高市场透明度与切实履行信息披露职责。事实上，相对于公众投资者而言，信息披露与投资者知情权是公众投资者权益保护的一个分币的两个方面：前者被动，后者主动；投资者知情权越充分，公众投资者权益保护越好。反之，信息披露越完整，公众投资者权益保护亦越好。
其四，要求健全公众投资者投票机制，保障公众投资者依法行使权利。事实上，信息披露、知情权与投票权的行使，构筑成了公众投资者权益保护的权利链条。
其五，推动建立多元化纠纷解决机制。推动建立投诉、质询、听证、信访、行业协会调解、社会调解、诉讼、仲裁、国际仲裁等全方位、多渠道的多元化纠纷解决机制，是十分必要的。当今市场，市场与权利的大发展，必然带来纠纷的大爆炸，多元化纠纷解决机制势在必行。
其六，提出完善公众投资者赔偿机制。首次提出，督促违规或者涉案当事人主动赔偿投资者；对上市公司违法行为负有责任的控股股东及实际控制人，应当主动、依法将其持有的公司股权及其他资产用于赔偿中小投资者等。在这一条款中，探索性地提出了公众投资者赔偿机制的落实问题，具有可操作性。
与此同时，笔者建议，应探索将证券市场投资者定位为证券市场产品的金融消费者，在证券市场中引入惩罚性赔偿制度和惩罚性赔偿诉讼，建议补偿投资者时应考虑公众投资者因违法者违法导致的投资“机会损失”，而非仅返还本息及回吐不当利益。同时建议，建立“证券投资者权益赔付基金”，以避免在投资者在退市后或诉讼后因被告无财产可执行而出现“法律白条”。而运用行政和解、责令购回、强制履约、主动补偿与熔断机制，应建立相应的审查认定标准、实施公开听证并修订赔付方案，辅以司法救济为最终保障。
其七，继续加大监管和违法行为打击力度。完善监管政策，对纳入行政许可、注册或者备案管理的证券期货行为，证券监管部门应当建立起相应的投资者合法权益保护安排。建立限售股股东减持计划预披露制度，鼓励限售股股东主动延长锁定期，健全中小投资者查询市场经营主体诚信状况的机制。坚决查处损害中小投资者合法权益的违法行为。根据证券市场的特性，打击违法行为、强化执法与监管，是一项长期性的工作。
其八，继续强化公众投资者教育。在提出加大普及证券期货知识力度的同时，首次提出将投资者教育逐步纳入国民教育体系，有条件的地区可以先行试点，充分发挥媒体的舆论引导和宣传教育功能，提高投资者风险防范意识，而自律组织应当强化投资者教育功能。公众投资者教育本质上是促进公众投资者权益的自我保护。
其九，全面推动完善公众投资者保护组织体系。构建综合保护体系，形成法律保护、监管保护、自律保护、市场保护、自我保护的综合保护体系。公众投资者保护组织体系的建成，需要各级各类政府、社会各方面的共同努力。并应尽快建立投资者保护协会，如同设立消费者保护协会一样，使该协会成为中小投资者表达意见、保障权益的合法场所与团体。
七项配套工作仍需完善
另外，笔者建议最高人民法院参照国务院本次文件，配套实施如下工作。
其一，修订现行虚假陈述民事赔偿的司法解释。在保持前置条件文件的前提下，扩大这类文件的范围，如证券交易所公开谴责、通报批评、责令整改通知、监管函等、上市公司自我确认函或更正函、有关审计机构公布存在虚假陈述情况的文件等。对系统风险因素做出明确的界定。规定专业投资机构如基金等的诉讼举证要求应高于普通投资者。使虚假陈述实施日、揭露日、更正日和投资差额损失计算基准日的界定应更科学、更清晰。放宽投资差额损失的确认范围和计算范围。明确投资差额损失计算的会计计算方法。在管辖上，将案件管辖地明确为证券交易所所在地中级人民法院专属管辖。
其二，尽快制订内幕交易、操纵市场民事赔偿的司法解释，应当细化地界定投资者资格认定、举证责任与损失范围、损失计算依据和标准等问题。迄今为止，内幕交易民事赔偿案审理三起七案，操纵股价民事赔偿案审理两起十九案。除一起一案在南京中院撤拆外，其余案均被法院以无法律规定驳回投资者起诉，令投资者对司法救济寒心。
其三，出台基金投资者因老鼠仓事件被侵权而索赔的赔付规定。
其四，出台金融期货投资者因侵权而索赔的赔付规定。
其五，修订现行收费管理办法，明确证券民事赔偿诉讼案件以共同诉讼总标的计算诉讼受理费，股东代表诉讼案件应当按件收取诉讼受理费。
其六，结合司法体制改革，强化最高人民法院对地方法院在处置投资者保护案例时的有效监督，遏制同案不同判、同一条文不同理解的情况以及司法地方保护主义倾向。全面完善证券律师维权的执业环境。减少地方保护主义及保守的司法审判习惯对证券律师维权的阻碍。
其七，在目前实施集团诉讼与推行同判普适原则尚有困难的情况下，切实地改变法院内部考核模式，对公众投资者权益保护案件尽量适用共同诉讼制度，减少单独诉讼适用范围。与此同时，建议全国人大参照国务院本次文件，研究与探索下面事项：修订《民事诉讼法》或单独立法，借鉴集团诉讼制度、示范诉讼制度等经验，建立国际通行且符合中国证券市场特征的集团诉讼制度，达到“海外药引、中国药方”的目的。
原标题：“新国九条”力保公众投资者权益 七项配套工作仍需完善
