2000年起，我国各级财政部门开始以部门预算的形式编制财政预算。部门预算编制采用“基本支出预算+项目预算”的形式，前者按人员编制和公用经费标准来编制，后者采用项目方式，预算单位按实际需要来编制。由于部门预算能较好地控制行政人员和对项目资金专款专用，一经推出就得到了各地重视和推广。然而，随着我国财政规模扩大和项目预算比重的提高，其不适应公共管理要求的一面逐渐暴露出来。
    项目预算泛滥的害处
    近年来，我国财政预算中的项目预算存在过多过滥的趋势。
    首先是项目太多。例如，2013年北京市发改委支出预算表列支了157个项目，从名称上看，全市发展和改革调研经费、全市发展改革工作经费、“三贴近”调研工作经费、经济综合调控研讨工作经费等项目内容交叉重复，既然是工作经费就应按人员编制和公用经费标准来编制，为何要单独编制项目预算呢？另据笔者调查，2012年河南省某县有近千个预算项目，70%在10万元以下；而同年四川省某县财政局收到的省级农业口下拨的转移支付专项款达100多项，其中涉农培训的有17项，其他项目涉及农林水、就业、妇联、共青团等10个主管部门，项目交叉重复。
    其次是项目杂乱无章。从性质看，既有战略性项目，又有行动性项目，有中央、省、市、县的项目，可谓“四世同堂”。从内容看，它既有业务费项目，也有政策性项目和建设性项目，且因性质混杂，难以形成科学的管理办法。
    项目预算泛滥存在一些害处。
    首先，项目预算膨胀导致资金分散、“撒胡椒面”，导致资金浪费。项目预算膨胀破坏了财政预算的完整性。目前基层政府的民生支出压力日益增长，但大量的资金被专款用于指定的项目，不能集中力量办大事。在管理上，项目设立不是按目标设置，而是按“做什么事，设什么项目”设置，若某单位围绕某一目标有6件事就得报6个项目。这也导致了项目膨胀。
    其次，项目膨胀导致财政、审计监督失效。从表面上看，项目预算似乎越细越透明，但实际上，“项目是个筐，什么都往里装”，反而成为公共部门藏污纳垢的地方。我们不难想象，一个单位有数十个项目，每个项目都可报销请客送礼费，就等于有了几十个支出漏洞。而“三公支出”分散于各项目中，在这种情况下，我们甚至连统计真实的“三公经费”支出数都很困难，更不要说管理了。项目过多还导致审计部门和其他形式的监督无法实质性发挥作用，专款专用形同虚设。一个县的财政监督编制不过3人，如何监督上千个项目？
    第三，项目过多阻碍了预算绩效管理的开展。预算绩效管理是中共十六届三中全会提出的，也是世界公认的科学管理方法。但它只适合评价政府战略性、政策性项目或某一政府职能的总体效果，而无法评价具体项目，如开一次会或购一台电脑的效果，而且绩效评价管理人员必须跟踪项目，并按“一个项目、一套指标”设置绩效指标体系，因而绩效评价成本将随项目增加而提高。
    应对建议
    从国外经验看，各国也将治理项目膨胀列为首要目标。例如，英国中央政府有35个部门，1998年设有250个项目和近600个绩效指标。项目过多造成了政府目标分散，资金浪费和绩效评价困难。1999年起，他们实施了以战略性项目替代行动性项目的减少项目计划。到2007年，预算项目减少到30个，绩效指标减少为180个。这一经验说明，治理项目膨胀是政府目标，也是科学管理的抓手。在此笔者建议：
    首先应以战略性项目替代行动性项目。战略性项目指以战略目标命名的，目标综合、预算与政策匹配的项目；行动性项目指“做什么事，给什么钱”的项目。由于一个战略性项目包括了多个行动性项目，因而以此来编制预算可减少项目数量，明确政府的管理目标。在政策上，建议中央部委应结合职能，每个部委允许设1~2个战略性项目，并停止受理行动性项目。
    其次，在战略性项目建设上应解决好两点：一是多数中央项目应以“国家项目”命名，按“统一规则，资金各自筹措，统一绩效评价”设计规则，允许和鼓励地方资金加入。对于同一性质的项目，地方不应另设，以明确目标，避免“撒胡椒面”；二是应当鼓励相关部委联合申报项目统一管理，如农民工培训项目、科技项目等。
    第三，项目应以战略目标来命名。战略性项目下设的子项目和孙项目，应当以行动计划即“做什么事”来命名。比如，教育部有几十个项目，仅高等教育就有211工程、985工程、2011工程等，让人摸不着头脑，若按战略目标，只需设“高等教育现代化工程”，“义务教育优化工程”等少数项目。国家还可通过调整子项目内容、资金量来调整年度重点，谋划长远，从而让每个项目变成一项国家战略。
    （作者系上海财经大学公共政策与治理研究院教授）