伍振军 张云华 张英洪 冯效岩

——北京市昌平区海青鸟落村的调查与启示
——与现行《土地管理法》相关规定不符
    《土地管理法》第四十三条规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”可见，农村集体建设用地用途被严格限定在兴办乡镇企业、乡村公共设施、公益事业和建设农民住宅上，范围有限，而其他建设项目占用土地，包括公租房建设用地，都应该是国有用地。尽管国土资源部在北京市、上海市开展试点，但在《土地管理法》没有修订的情况下，集体建设用地建设公租房缺乏合法性。
    ——具体配套政策没有落实
    海青鸟落村集体建设用地发展公租房项目，在2010年7月被确立为 “北京市利用集体土地建设公租房”试点项目，但在项目审批、立项、建设过程中，遇到了一系列配套政策缺位的问题。
    一是控规（控制性详细规划）整合难以批复。昌平区规划条例里没有集体建设用地建公租房的编号。在实际操作中，农村集体建设用地原来规划为乡村产业用地。而公租房实际上属于居住用途，在控制性详细规划中需要确定建筑密度、建筑高度、容积率、绿地率等，以及水、电、交通等市政公用设施，便民服务、文体基础设施配套等，涉及部门多、手续繁杂，导致海青鸟落村公租房项目的控规整合迟迟得不到批复。
    二是难以通过国土部门的审批。北京市、区国土部门没有利用农村集体用地建设公租房的专项指标，而按照以往的规定，公租房应建在国有土地上。此外，北京市每年建设用地供应总体指标有限，若把集体建设用地指标加进去，势必挤占国有建设用地指标。因此，该项目用地在国土部门难以审批通过。
    三是无法在发改委部门立项。北京市、区两级政府没有针对集体建设用地建公租房的立项指导意见，导致海青鸟落村公租房项目无法在区发改部门办理立项手续。
    ——项目投入大、回收期长
    村集体公租房建设投资巨大，全靠农民通过各种途径自筹资金，加上村集体资产积累进行投资。集体建设用地无法抵押，不能以公租房项目向银行申请贷款，难以获得金融支持。公租房租金较低、投资回收期长，也很难吸引社会资金参与。这些因素使得村集体建设公租房蕴藏很大风险。海青鸟落村经过两次征地之后，获得了一定的征地补偿，村集体也有一定的资产积累，经济实力较强，但承担的风险仍然很大。海青鸟落村第一期公租房项目的建设投资总额5．5亿元。资金来源：一是未来科技城项目的3亿元征地补偿金，是由开发商根据征地拆迁、科技城建设情况逐步偿付；二是2003年北京洋房房地产项目拖欠海青鸟落村征地补偿金连本带息近2亿元。一旦征地补偿金不能及时到位、或欠款不能收回，海青鸟落村公租房建设项目就存在资金链断裂风险。
    ——收益分配机制有待建立
    公租房建成之后，将产生巨额收益，如何在村集体和村民之间进行分配，是其面临的重要挑战。海青鸟落村已经完成集体产权制度改革，把集体建设土地、集体资产积累和征地补偿金等转化为股份，其中30％的股份留给集体，70％的股份量化给村民。而海青鸟落村第一、第二期公租房建成之后，海青鸟落村年纯收益将增加6000万元，若每年把30％的收益留给村集体，村集体的年收益将达到1800万元。如何规范使用、合理分配留给村集体的巨额收益，将是海青鸟落村面临的重要挑战。
    ——公租房经营管理面临挑战
    如何提升管理人员素质，引入市场化的经营管理方式、确保村经营性集体资产的保值增值，保障村民权益也是农村村集体经营公租房面临的挑战之一。海青鸟落村公租房项目运行主要由村 “三套班子”，实际上是“一套人马”负责。 “三套班子”，即村委会、村支部和村董事会，其实全部是由村支书、村长在内的五人组成，缺乏项目管理、运行、营销等专业团队。公租房项目建设投入巨大、周期很长、经营内容多元，对海青鸟落村管理人员素质、管理方式等提出了挑战。
几点启示
    ——集体建设用地发展公租房值得继续探索
    当前征地制度下，尽管农民集体对土地享有所有权，但难以享受定价议价的权利，极大地损害了农民的利益。允许农民在集体建设用地发展公租房，盘活农村集体建设用地，本质上是赋予农民土地发展权利，让农民获得长期、稳定、可持续性收入，有力保障农民土地财产权益。有助于集体建设用地实现国有土地平等权益，逐步建立城乡统一的建设用地市场。
    ——《土地管理法》修订中应把“集体建设用地发展公租房”纳入考虑范畴
    现行《土地管理法》对农村集体建设用地四种用途的限制，实际上是限制了农民集体土地财产权的实现。为巩固农村集体建设用地发展公租房试点成果，以法律的形式保障农民土地开发权利，在《土地管理法》修订中，应考虑增加“允许集体建设用地建设公租房”的条款。从长远来看，《土地管理法》还需放宽对农民集体利用建设用地进行经营性开发的限制。
    ——完善配套政策措施
    一要尽快出台集体建设用地发展公租房的总体指导意见。规划、国土、发改等部门要相应出台具体政策，对集体建设用地发展公租房的规划、用地、项目立项等进行规范和指导；对建成后的公租房市政公用设施、交通基础设施、文化体育设施等予以支持。
    二要加强公租房建设管理。根据对昌平区其他村庄的调查，很多城乡接合部的村庄具有利用集体建设用地发展公租房的强烈需求。在考虑扩大试点范围时，应满足两个条件：一是在二线以上的大城市郊区；二是已有城乡统一的建设用地规划。同时，还要对当地的公租房需求情况做详细的市场调查，确保有需求才审批、才立项、才建设，防止盲目上项目，避免公租房建成后大量空置而损害村民利益。
    三要加强公租房项目运营指导。要把公租房建设好、经营好、管理好，发展配套商业设施，做大做强集体经济，增加村民收入，就需要指导村集体，运用现代企业经营管理理念，聘请专业经营管理团队对公租房项目进行经营管理，确保集体资产保值增值。
    四要给予财政、金融支持。村集体自主筹资建设公租房过程中，需要投入大量的财力、物力，风险很大。在集体建设用地发展公租房取得合法性之后，建议地方政府一是出台支持集体建设用地公租房进行贷款抵押的指导意见，鼓励金融机构对公租房项目提供贷款支持，降低其资金供应不足的风险。二是地方财政给予贷款贴息支持，降低公租房建设成本。
    五要深化集体产权制度改革，完善收益分配机制。要想使发展公租房的巨额收益在村集体、村民之间分配好，就必须深化公租房集体制度改革，进一步完善收益分配机制。公租房建成之后，将产生巨额收益，从长远来看，村干部工资、用车支出、保洁、绿化、联防人员劳务费、村水电费用支出以及招待费用等不应由村民承担；所以，理论上可以大幅度减除公租房收益在这方面的投入。因此，要进一步深化集体产权制度改革，完善村集体、村民之间的收益分配机制。
    （作者单位：国务院发展研究中心农村经济研究部 “农村集体土地确权与流转问题研究”课题组）