当前我国农业保险及其补贴政策面临着新的发展形势：一是粮食安全、城乡协调发展等国家战略任务对补贴的使命和任务提出了新的更高要求；二是分税制改革的深化可能推动多层级补贴方式的调整；三是骗保案的频出以及对补贴效率的重视，要求加强补贴政策的完整性建设。

　　■田辉

　　当前我国正处于经济、金融发展的转型期，农业保险及其补贴政策同样也面临着转型问题。在这种背景下，不论是致力于解决农业保险自身发展中暴露出来的各种问题，还是新形势下期望以农业保险为载体支持农业发展，甚至进一步在更高层面上支持国家战略的推进，都需要对现行农业保险补贴政策进行反思，并借鉴参考国际经验，加以政策改善，目的在于推动我国农业保险进入新的发展阶段。

　　国家战略对现有农业保险补贴政策提出新的要求

　　有必要通过加强各项农业

　　补贴政策，特别是包括农业保险

　　在内的绿箱政策，保持农民种粮

　　积极性，提高农民种粮收益，建

　　立农民增收的稳定长效机制。

　　——农业在国家战略中的地位提升，要求农业保险及其补贴政策在构建粮食安全网中发挥更加直接和重要的激励作用

　　粮食安全无疑是构成我国国家战略的重要基础。随着我国成为世界第二大经济体，面临的国际环境进一步复杂，压力和挑战进一步加大，粮食安全在国家战略中的基础地位更加凸显。在这种背景下，通过各种手段加强我国粮食安全网建设迫在眉睫。然而，农业保险作为WTO鼓励发展的“绿箱”政策，却还没有成为现有粮食安全网中的重要环节。主要表现是：现行农业保险的保额确定是以物化成本的一定比例为基础，并不与生产量直接挂钩，相应的，农业保险及其保费补贴政策对确保农业产量没有直接关系。再加上补贴总量有限，补贴水平偏低，这就使得农业保险尽管发展步伐较快，但在当前粮食安全网中的作用几乎可以忽略不计。

　　相比之下，美国作为世界上农业最发达的国家和最大的农业出口国，非常重视各类补贴在粮食安全网建设中的作用。基于产量和价格的农业保险及其高额补贴是其中一个重要环节。以联邦农作物保险为例，补贴确立的基础是粮食产量和农民收入。从2000年以来，联邦政府提供的保费补贴和经营费用补贴不管是绝对值还是相对数均持续上涨。

　　2011年，农作物保险的保费补贴总额达到74亿美元，是2007年的2倍左右，是2000年的8倍；补贴占总保费的比例也从2000年的37％增加到了2011年的62％。对保险公司的经营费用补贴则从2000年的5．5亿美元，增加到2011年的13亿美元。有补贴的农作物保险，通过与产量的直接挂钩，对美国农业生产构成直接的支持作用，不仅已经成为美国最重要的粮食安全网环节之一，更成为美国在全球推行其国家战略的重要工具之一。

　　当前我国粮食安全的严峻形势和美国的经验均已表明：农业保险及其补贴政策，其职能不应仅仅局限在灾后恢复生产，还应承担更为重要的使命，即成为国家粮食安全网中的重要环节。这不仅需要提高补贴的总体水平，更重要的是改变现行补贴确定的基础，从保成本转为保产量，加强农业保险对农业产量的直接促进作用。

　　——工业化、城镇化与农业现代化的协调发展，要求农业保险及其补贴政策在保持农民种粮积极性、缩小城乡收入差距方面发挥更加直接和重要的激励作用

　　2011年中央农村工作会议报告中首次提出所谓“三化同步”的概念，具体是指在工业化、城镇化的深入发展中同步推进农业现代化。实践中，我国当前的工业化、城镇化进程带动了劳动力、土地等要素成本的上升，再加上柴油价格、化肥价格、运输价格等的上涨，显著提高了种粮成本，挤压了农民收益，农业生产存在着被边缘化的风险，并且不利于缩小城乡收入差距。农业保险及其补贴政策可以发挥一定的 “三化同步”作用，这一点已为美国的经验所证明。美国巨额的农业保险补贴政策，不仅有利于巩固其在国际市场上的粮食主导地位，保持价格上的比较优势，而且确保了农民收入能够维持在一个很高水平。即使经过2008年国际金融危机的冲击，美国面临着巨大的财政压力，但农业保险补贴仍然保持了明显的增长势头，并在2011年达到历史最高水平。而且，与其他类型的农业补贴不同，农业保险补贴并不存在支出的上限规定。

　　与此相对应，农业收入也达到了创纪录的高水平。根据美国农业部报告，2011年美国净农业收入达到了有史以来最高的981亿美元，2012年预计将会跌回到917亿美元，但仍然属于史上第二高。此外，过去30年间，农业盈余最高的5个年份均发生在2004年以后，这都对应着不断增加的农业保险补贴力度。

　　当前我国工业化、城镇化与农业现代化的协调发展要求以及美国的经验表明：有必要通过加强各项农业补贴政策，特别是包括农业保险在内的绿箱政策，保持农民种粮积极性，提高农民种粮收益，建立农民增收的稳定长效机制。显然，当前我国基于保成本的、总体补贴水平偏低的农业保险补贴政策，还无法达成上述目标。

　　（作者单位：国务院发展研究中心金融研究所）