| 来源： |
财经国家周刊 |
发布时间： |
2012年05月02日 14:15 |
作者： |
傅蔚冈 |
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随着三十多年来的财富积累，中国私人部门参与社会公益事业的能力越来越大。政府提供好平台后，他们可以比原有的事业单位更有效率最近，《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》发布，根据该文件，中央力图在2020年之际，形成布局结构合理、服务公平公正的中国特色公益服务体系。
在实践中，事业单位的身份较为复杂，有些事业单位从事政府管理职能，有的则属于营利性质。中国的事业单位之所以如此纷繁复杂，一个重要原因是，现有绝大多数的事业单位都诞生于计划体制下。在原有体制下，除了政府就是企业，政府和企业都承担了社会的功能——政府办学校、企业办医院等现象比比皆是。既然社会并不独立于政府和企业而存在，而且生老病死都是由政府和企业所包揽，也就无需独立存在的社会服务组织——除了医院、学校之外，上世纪八十年代以前中国的事业单位屈指可数。
进入八十年代以后，一是由于财政能力的限制，政府和企业已经无法包办一切；二是随着就业和经济形态的多元化，相当多的人不再依附于政府和企业。如果在这个时候再依靠原有的社会服务体系，那么不少人就无法继续生活。而且，经济形态的变化，导致了原有单纯的政府和企业的划分已不合时宜，于是社会服务机构逐渐兴起。
其中，由政府全额出资的社会服务机构也即事业单位，占了最主要的部分。且由于政府机构改革的原因，一些原本应由行政机构出面办理的事项，因编制等原因以事业单位出现，比较典型的如证监会、银监会、保监会和电监会等政府监管机构。
事业单位从经费来源上分为“全额拨款”、“参公（即参照公务员）”、“财政补贴”和“自收自支”四类。比如完全从事行政管理的机构就应该是“全额拨款”，而从事经营业务的机构就应该是“自收自支”。
在最新颁布的《事业单位改革意见》中，从承担社会功能的角度将现有的事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。对承担行政职能的，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构；对从事生产经营活动的，逐步将其转为企业；对从事公益服务的，继续将其保留在事业单位序列、强化其公益属性。同时，今后不再批准设立承担行政职能的事业单位和从事生产经营活动的事业单位。
最后这点是一个非常大的进步。在以往的机构改革中，事业单位往往会成为“二政府”，一个很重要的原因就是为了名义上的“削编”，将政府机构变为事业单位，这样一来实现了名义上的精简机构，但在事实上却没有从根本上改变机构臃肿状况。
不过，政府的这个举措也提供了另外一个信号，即今后政府还将设立新的事业单位，只不过这些事业单位全都从事社会公益服务，而且还将从财政政策和绩效考核等方式对这些公益机构进行改革。
在操作层面，必须注意政府参与的方式，即尽量少用财政的钱直接兴办事业单位，而最好通过设定标准等方式扶持民间公益事业。事实上，随着三十多年来的财富积累，中国私人部门参与社会公益事业的能力越来越大。政府提供好平台后，他们可以比原有的事业单位更有效率。
政府鼓励社会力量兴办公益事业要做的就是，在各个环节平等对待所有的公益机构，而不是偏向政府自己办的事业单位。
大力引导社会力量兴办公益事业的基本逻辑是，通过社会力量办公益事业可以满足社会不同群体的偏好，有助于政府将有限的经费投入到最急需的领域，从而提高公共财政使用效率。因为财政是有限的，而社会需要扶持的事项总是很多，通过公共财政来扶持项目在不少时候会引发社会不同群体的争论——如有人认为大剧院是公益事业，也有人坚持棚户区的卫生设备更重要。一旦此类的经费都由民间的机构扶持，类似争论就可以避免——每个人都有自己的偏好，如果对某个领域感兴趣，完全可以通过捐赠的方式来支持该项目。如此一来，各领域就可以和平共处，也有助于调适政府的规模。从这个意义上讲，事业单位改革必须以社会公益机构的改革为前提，假设不开放社会力量进入公益事业，那么这样的改革可能会留下遗憾。
（作者为上海金融与法律研究院研究员）
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