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当代金融家 |
发布时间： |
2012年01月30日 15:51 |
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本次金融危机表明，几乎将所有监管注意力都投入到完善《巴塞尔协议Ⅱ》中的银行资本规定，是一种单一和费时的做法，其代价是忽视了金融体系的其他风险。同样明显的是，危机前的具体资本规定远远没有达到这种审慎监管工具能够达到的水平。
为了消除危机前资本规定中的缺陷，目前有三条改革思路：第一条思路是完善传统的、针对单个机构的资本监管方法；第二条思路是在资本
雷曼兄弟公司在3年多以前引发了金融体系的危机，该体系的特点是高度杠杆化、严重依赖房屋价格持续和大幅度上涨，而且对监管者、投资者、分析家以及市场参与者来说，都是不透明和难以理解的。
真正的系统性危机会有许多诱发因素—包括现有的金融法规、监管实践和金融机构的风险管理做法等。因此，改革计划本身也是多方位的。
对各项已经完成、正在修订和处于讨论中的法律变化来说，我认为，资本规定是所有审慎性金融规定中最重要的部分。首先是因为资本规定本身就是多方位的，而且所涉及的各个方面也非常严谨。其次，虽然对稳健的金融体系来说，强有力的资本规定是必需的，但仅靠资本规定又是不够的。我将重点分析第一点，然后讨论本次危机如何影响资本监管改革的演变。
资本规定的演变虽然长期以来资本比率一直是一个监管工具，但直到20世纪80年代，美国的银行监管当局并没有实行明确的最低资本规定。资本监管改变的主要原因，是大型银行的资本比率出现了持续下降，而且国会也注意到，这些大型银行在给外国政府的贷款中遭受了巨大损失。几年之后，美国的监管创新就通过最初的《巴塞尔协议》而扩展到全世界。
同时，监管当局开始将资本规定作为一种灵活的审慎工具。随着美国对银行业务和附属机构管制的放松，资本规定似乎成了一种保护公众在金融机构中利益的有效方法。这些金融机构可以从美联储和联邦存款保险公司获得资金支持。资本规定提供了一种针对银行从事各种业务可能发生损失的缓冲。另外，通过使银行保持大量权益资本，最低资本规定可以降低管理层和股东承担过多风险的动机。
在随后的1/4世纪里，全世界的银行监管当局将大部分精力都集中在如何明确资本规定的具体含义方面，目的是更加准确地反映金融机构面临的具体风险种类。从很大程度上来讲，资本规定成了最重要的审慎监管工具。
资本规定的现有问题本次金融危机表明，这种几乎将所有监管注意力都投入到完善《巴塞尔协议Ⅱ》中的银行资本规定中，是一种单一和费时的做法，其代价是忽视了金融体系的其他风险。尤其是，银行监管当局未能充分评估影子银行增长—包括规模、杠杆率和期限转换水平—对商业银行资产负债表以及整个金融稳定的影响。本次危机显示，流动性问题可能成为金融机构处于困境的独立因素，即使是那些在正常情况下有偿付能力的金融机构。
但同样明显的是，危机前的具体资本规定远远没有达到这种审慎监管工具能够达到的水平。《巴塞尔协议Ⅰ》和《巴塞尔协议Ⅱ》的资本规定几乎完全依赖于资本比率，而这实际上是资产负债表某个时点的概括情况，因此资本比率一般是银行状况的滞后指标。资产价值的下降，尤其是非交易资产，通常在一段时间内并不反映在资本比率中。尽管在本次危机前已经是普遍认识到这一点，但随着资产价值的快速下跌，这种现象造成的问题尤为严重，也使市场和监管当局都更加深刻地意识到监管资本比率只能提供一家机构当前财务状况的有限信息。
此外，无论从整体上还是针对特定资产而言，最低资本水平的标准都太低。一个最突出的例子是有关银行交易账户中资产支持证券的资本规定。该规定是基于10天持有期的收益、使用1年的观察期（此种情况下的典型特征是价格波动幅度极低），没有充分考虑这类交易工具的内在信用风险。
另外，至少某些可以作为监管目的的“一级资本”并不是损失的可靠缓冲。具有启发意义的是，在本次危机最严重时期，交易对手和其他市场参与者在评估金融机构的信用状况和总体稳定情况时，几乎都只关注其有形普通权益资本。大家基本不考虑监管规定中的一级资本和总的风险加权比率。在2008年秋季，市场当时普遍怀疑某些大型机构的普通权益资本不足以承担这些机构可能面对的损失。这种担心使交易对手和投资者越来越不愿意与这些大型机构进行交易，造成了当时金融市场上的严重流动性紧缺现象。
最后，本次危机说明，一些学者和国际清算银行的政策专家的担心是有道理的—因为仅仅强调微观审慎方面，所以资本规定的有效性是有限的。资本规定的标准完全依据一个具体机构的资产负债表。在计算一家金融机构资产的风险权重时，参考的是正常情况，无论是监管当局的标准，还是监管当局的公式与金融机构自身模型的某种结合都是如此。这种侧重微观审慎领域的做法没有考虑冲击对资产价值的潜在影响—无论是外生的，还是由一家大型机构因某些特殊严重问题被迫出售此类资产而引起的，或是像本次危机中出现的，由这两种情况的互动引起的。
对大型和业务相互关联的金融机构而言，微观审慎方法的局限性尤其明显。除了自身及其利益相关者的损失外，这类机构的无序破产还会造成非常巨大的负外部性影响。尤其是在市场紧张时期，一家大型机构的破产会极大地增加其他金融机构破产的可能性，原因有二：其一是直接交易对手所受到的影响会造成经典的多米诺效应；其二是对大量从事交易、结构性产品和其他资本市场工具的机构来说，小概率事件很可能是相互关联的，因此当陷入困境的金融机构在市场价格下跌的市场上出售其资产时，其他机构很容易受到损失不断增加的影响。
危机以来资本监管的改革显然，危机后的监管体制不能像危机前那样依赖资本规定。《多德—弗兰克法》本身就可说明这一点，银行监管机构也已经改变了许多做法。除了资本规定外，现在更加强调市场约束、流动性监管、业务限制和更有效的监督等。另外，还需要改革货币市场基金和“三方回购市场”（Tri－party repo market），更加关注金融机构的批发性融资模式等。但本次危机突出表明的一点是，有效资本规定仍然是金融监管体系的核心部分。美国银行业监管当局将资本规定作为最重要的改革。
为了消除危机前资本规定中的缺陷，目前有三条改革思路。
第一条思路是完善传统的、针对单个机构的资本监管方法。这一思路主要是巴塞尔委员会推动的工作。《巴塞尔协议2.5》修改和强化了《巴塞尔协议Ⅱ》的市场风险规定。《巴塞尔协议Ⅲ》提高了最低资本规定的质量和数量标准，创建了一个资本留存缓冲（capital conservation buffer）和引入了一个国际杠杆率规定。
第二条思路是在资本监管中引入宏观审慎因素。虽然《巴塞尔协议Ⅲ》包含了少量与宏观审慎管理相关的成分，但仍然主要以微观为主。第二条思路同时与两项改革有关：一是《多德—弗兰克法》中有关强化针对大型银行持股公司的基于风险的资本规定；二是巴塞尔委员会设想建立的一种超额资本评估框架，这种超额资本的确定是依据大型和业务相互关联最密切的银行机构的全球系统重要性。
第三条思路是建立常规压力测试和资本规划。这些补充监管工具主要有两个相关功能。一是使资本监管更加具有前瞻性，方法是剔除在负面宏观经济形势下估计的资产价值和收益损失，以便确定金融机构是否有足够的资本来维持正常经营。二是有助于资本监管的宏观审慎方面，即在面临负面形势时同时分析所有大型金融机构的风险。这一改革思路源于《多德—弗兰克法》中规定，要对大型银行进行压力测试，但更一般的方法是美联储针对这类机构建立的一项正规的年度资本规划。
这三条资本改革思路的变化和实施目前处于不同阶段。
改革思路之一：完善现有的监管方式第一条思路—完善传统的、针对单个机构的资本监管方式，即《巴塞尔协议2.5》和《巴塞尔协议Ⅲ》，无论从国际和国内讲，都是向前迈了重要的一步。此外，《多德—弗兰克法》中的“科林斯修订”（“Collins amendment”）要求银行机构保持不低于“一般适用”的资本标准，包括标准的风险加权方法。在实践中，针对基于内部模型法的资本规则，“科林斯修订”提供了一种机制，可以防止资本下降到低于最低资本标准的局面。
巴塞尔委员会分别于2009年和2010年完成了《巴塞尔协议2.5》和《巴塞尔协议Ⅲ》两个文件。各成员国目前正在将这两个文件转变为国内立法或规定。
就美国实施这两个框架而言，有两点值得注意。第一，虽然美国银行监管机构已经公布了一个针对市场风险资本标准的规则草案，但并没有包括《巴塞尔协议2.5》规定的交易账户中的证券化和再证券化部分。就实施《巴塞尔协议Ⅲ》而言，复杂的问题是使用评级机构的信用评级。《多德－弗兰克法》要求所有政府的监管规定都不得使用评级机构的信用评级。因此，为了满足资本标准，银行机构必须在各种完全不同的条件下开发自己的评级方法。这不是一项容易的任务，但我相信，我们正在接近完成这项任务。不久，将提交一份有关《巴塞尔协议2.5》其余部分的规定草案。关于《巴塞尔协议Ⅲ》的有关工作目前正在进行之中，预计将于2012年第一季度提出规定草案。
第二个问题是关于《巴塞尔协议Ⅲ》的6年过渡期，根据规定将从2013年1月开始分阶段实施，包括改进资本质量和增加资本数量。相关疑问是在如此长时间内会有什么样的监管预期。尤其是存在对如下问题的某种不确定性—监管当局是否会“提前”实施《巴塞尔协议Ⅲ》规定的各过渡期时点。虽然联储目标是确保金融机构稳步过渡到《巴塞尔协议Ⅲ》的各项规定，但我们并不想要求金融机构为了早于《巴塞尔协议Ⅲ》规定的过渡期之前满足新标准而增加外部资本或减少风险加权资产。但是，由于《巴塞尔协议Ⅲ》所阐明的某些预期和具体实施与联储针对大型银行持股公司的年度资本计划的规定之间的联系使得这一问题有些复杂化，所以针对预期提供进一步的详细情况是有益的。
首先，联储将要求遵守资本计划草案的银行持股公司（一般是总资产超过500亿美元的公司）采取切实步骤来改善资本比率，如增加外部资本，如果为了满足《巴塞尔协议Ⅲ》过渡期时间目标时这些步骤是必须的话。
其次，有必要指出中央银行行长和监管当局首脑(Group of Governors and Heads of Supervlsion，简称“GHOS”，是巴塞尔委员会的监督机构，由成员国的中央银行行长和监管当局首脑组成）2010年9月发表的一项有关《巴塞尔协议Ⅲ》的声明。该声明指出，银行应当“实行审慎的收入留成政策”，以便“在尽可能短的时间内”满足新的最低权益资本标准和留存资本缓冲。根据这项声明的精神，我们预期还没有满足《巴塞尔协议Ⅲ》分阶段要求（包括针对全球系统重要性银行的超额资本）的大型银行持股公司，在过渡期通过审慎的收入保留政策来稳步改善其资本比率，即使它们已经满足了所有中期目标。从操作层面上讲，我们将通过年度资本计划情况来监测其进展。
改革思路之二：引入超额资本规定资本监管改革的第二条思路是针对系统重要性金融机构引入一项资本规定。不久前，巴塞尔委员会发布了针对全球系统重要性银行的超额资本具体规定。这项规定与《多德－弗兰克法》要求联储对系统重要性机构实行更严格资本标准的内容是一致的，包括根据银行的系统重要性来分阶段实施资本标准的规定。《多德－弗兰克法》和巴塞尔委员会的规定都是依据如下事实，即与其他机构相比，系统重要性机构的破产会对金融体系造成重大负面影响。但显然，这类机构自己并不会考虑这种负面外部性。另一个理由是，超额资本规定会有助于抵消这类机构的一些融资优势，这种优势是源于一般认为这类机构是大而不倒的。
超额资本规定的目的是降低全球系统重要性银行破产的机会。另外，确定全球系统重要性银行地位的综合方法非常倾向于具有宏观审慎风险的相互关联性特点。该框架包括一组1.0%～2.5%的超额资本，对象是全球大约30家银行，这项规定将作为《巴塞尔协议Ⅲ》的扩展（留存资本缓冲）从2016年到2019年分步实施。
为了进行具体说明，巴塞尔委员会使用2009年数据确定了一个全球重要性银行的名单，并根据数据得出的标准，给出了一个假想的不同超额资本比率的“分组”。这份名单涉及的银行和将于2016年开始实施的超额资本比率分组，将依据2014年收集的数据。这种做法是合理的，因为涉及的银行应当依据其接近实施日期时变化的特点。一些银行在过去几年里极大地改变了其经营特点，超额资本的建议可能会引导其他银行也这样做。在这方面，还应当指出的是，2016年以后对每一家全球重要性银行的分组将每年重新计算一次。
使用最新数据意味着，当开始实施超额资本规定时，银行在一段时间内并不十分清楚自己所在的分组。但是，与这种方法相关的潜在不确定性会因为每年11月发布涉及银行名单和可能的分组而大大降低。巴塞尔委员会将于2014年下半年发布将于2016年实施的有关超额资本的其他信息—每一个超额资本“分组”的门槛和反映全球银行机构的共同标准，每一家全球重要性银行将根据此标准进行度量。为了进一步提高透明度和可预测性的目标，我们将继续推进巴塞尔委员会的工作，以保证用来确定金融机构系统性风险排名的指标是清晰的，并且是基于可公开获得的信息。如果金融机构需要其他信息来落实有效的资本规划，巴塞尔委员会会随时准备研究和发布其他指引。
《多德－弗兰克法》要求联储对所有资产超过500亿美元的银行持股公司实施更加严格的资本规定，不限于全球重要性银行名录和需要超额资本的美国机构。除了在全球重要性银行最终名录上的机构外，目前还没有明确有关更严格资本规定所适用的其他机构。但是，对其他银行持股公司的系统性影响的分析表明，即使使用了超额资本，这些资本的数量也不是很多，至少根据这些银行持股公司现有状况来判断是如此。
改革思路之三：建立压力测试和资本规划资本监管的第三条思路是建立压力测试和资本规划。与前两条思路不同，目前没有与美国国内改革相对应的国际框架，尽管许多其他国家越来越重视压力测试。这方面的改革是基于在2009年初本次金融危机最严重时联储的做法，即针对特定资产使用负面宏观经济场景和估计企业的收益及潜在损失，以计算每一家机构为了保持财务上可持续所需要的资本数量。因此这种测试同时具有前瞻性和横向可比性，这意味着对19家美国大型银行持股公司同时和以一种一致的方式进行评估。
《多德－弗兰克法》明确了两类压力测试规定。首先，该法规定联储理事会应每年对所有资产超过500亿美元的银行持股公司进行测试，以确定这些机构在基线、负面和极端负面等经济条件下是否需要资本来承担损失。其次，该法要求这类银行持股公司和资产在100亿～500亿美元之间的其他受监管金融机构实施内部压力测试。联储理事会必须发布监管当局压力测试的结果和发布有关规定，即要求金融机构公布自身实施的压力测试结果。
参加了2009年测试的机构都清楚，与压力测试相关的资源需求是巨大的。但这项工作的价值也非常大，所以国会决定将此做法变为法律。压力测试本身要求监管当局关注大型机构作为一个整体的潜在损失的性质和程度。披露压力测试的结果使投资者和其他交易对手可以更好地了解每一家金融机构的状况。我相信，监管当局对具体数据的需求和预测改善了金融机构的风险管理状况。
2012年，我们将实施《多德－弗兰克法》规定的具体压力测试。但在过渡期内，我们仍会使用一个修改版的压力测试，作为年度资本规划程序的一部分。资本规划是联储针对大型银行持股公司开发的。资本规划程序超过了压力测试的范围。它要求金融机构预测其资本需求，并基于本机构的情况和参考标准化的压力环境来制订计划。该测试也可以使联储深入分析金融机构资本（包括所有资本配置的计划）的安全性和稳健性。由于没有这种分析，所以在本次危机前的一段时间，一些机构实行了错误的和不恰当的资本配置，这种做法使它们无法承受所发生的损失。
该规则将这种正式资本规划扩展到所有资产超过500亿美元的银行持股公司。需要指出的是，资本规划程序（包括压力测试部分）使监管当局可以确定银行机构是否需要将资本比率保持在最低资本水平之上。巴塞尔委员会的规定、美国的立法和美国银行监管当局的规定，都对具体机构的资本度量有明确要求。在本次金融危机期间，根据这种安全性－稳健性权力，我们要求银行持有充足的资本金，以应对危机和随后的经济衰退所造成的影响。类似的，联储的年度资本规划分析是一种前瞻性做法，对在负面经济环境下损失和收入减少的估计可能会要求银行持有更多资本，这完全不同于静态的、事后的最低资本水平规则。
监管改革将降低再次出现不良资产救助计划的可能性近期，我曾多次提出，在所有关于金融改革措施的不同争论中，有一点是接近共识的—没有人希望出现另一个不良资产救助计划（TARP）。即使是在2008年秋季，那些认为不良资产救助计划是“一组坏选择中最好的一种”的人。当然，那些反对该计划的人更不希望如此。美国人民也不希望，许多美国人认为，将数百亿美元政府资金注入金融机构不仅是为了救助大型银行，而且是稳定金融体系的必要手段。我甚至认为，即使是多数接受政府资金的金融机构也不希望再次实施类似计划。
我前面描述的三条资本监管改革线路中的每一种都在变化之中。从美国国内来讲，每一个领域都在进行研究、评论和制定规则；从国际上讲，巴塞尔委员会将继续研究资本规定所使用的指标，而且目前还没有最终完成系统重要银行的名单，以及将这些银行列入资本标准的不同分组中。尽快地完成这方面的工作非常重要，可以向银行、市场和公众提供更明确的资本规定具体内容，同时可以确保最终的监管规定和标准是经过充分研究和讨论的。
尽管具体内容目前仍在讨论中，但改革的方向是清楚的。当完全实施时，这些改革的综合效果将极大增强金融体系的安全性和稳健性，未来再需要某种形式的不良资产救助计划的可能性会显著降低。在对金融监管的最佳方向存在很大意见分歧时，解决问题的关键是要得到决策者、分析家和公众的支持。
（本文由中国人民银行研究生部康以同摘译自丹尼尔·塔鲁洛理事2011年11月9日在纽约举行的“清算所业务”大会上的演讲。）
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