| 来源： |
当代金融家 |
发布时间： |
2011年12月23日 16:06 |
作者： |
沈炳熙 |
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决策下沉对于提高决策的科学性和时效性是必要的，但是，它不能屏蔽操作风险，特别是道德风险。正因如此，如何处理好决策下沉与风险防控的关系，成为发展农村金融事业的一个重要问题。
服务“大三农”与服务“小三农”的关系
农村金融服务的对象是农民、农业和农村经济，即通常所说的“三农”。时代变迁，“三农”的内容也在发生变化。总的趋势是从原来内涵较窄的“小三农”转变为内容宽广的“大三农”。
所谓“小三农”，是指传统的“三农”业务。这里说的农民，主要是指那些从事种植养殖业的农村人口；这里所说的农业，主要是指农（种植业）、林、牧（养殖业）、副、渔诸业；这里所说的农村，主要是指经营传统农业的乡村。经过30多年的改革开放，农村面貌发生了巨大的变化，“三农”的内涵也变得更为丰富；现在的农民，不仅包括从事种养殖业的人员，还包括在乡镇企业里从事生产经营活动的人员，且后者的比重越来越高。在沿海发达地区，从事非传统农业活动的人员比重已经超过一半。在许多地区，农民和工人已经很难区分；现在的农业，除了农、林、牧、副、渔，还包括大量的农业产业化龙头企业和以农民为主体的乡镇企业；现有的农村，不仅包括田间地头、庄户村落，还包括产业集群、大小城镇。“大三农”是我国经济发展的必然结果，体现了我国农村发展的特色。
需要指出的是，虽然“小三农”已经转变为“大三农”，但并不是说“小三农”已经不复存在。因为“大三农”是在“小三农”的基础上发展起来的，“小三农”的内容成为“大三农”的一部分，所以“小三农”和“大三农”是部分和全体的关系，而不是相互对立的关系。我国农村幅员广阔，各地发展水平不同，“小三农”在“大三农”中的比重也各不相同。在沿海经济发达地区，“小三农”在“大三农”中的比重较低，反之，在经济相对落后的西部地区，“小三农”在“大三农”中的比重还较高。
当农村金融的服务对象从“小三农”转变为“大三农”的时候，农村金融机构的服务范围、服务内容、服务方式也应跟着改变。从总体上说，要扩大服务的范围，增加服务的内容，改进服务的方式。在服务的范围上，除了农户以外，要把产业化龙头企业、乡镇企业、农业专业合作社、小城镇建设、县域内的科技文化教育卫生事业都列入其内；在服务内容上，不仅要做存、贷、汇等传统的银行业务，还要做理财、保险代理、基金代理等新的业务；在服务方式上，不仅要有面对面的服务，还要运用现代电子技术，通过网上银行、ATM机、转账电话等手段进行服务。不仅可以通过固定网点提供服务，还可以通过巡回走访提供服务。
目前，为适应农村金融服务对象从“小三农”向“大三农”的转变，农村金融机构要着力做好以下几方面工作：
第一，要破除金融只服务“小三农”的局限性，把服务“小三农”与服务“大三农”有机地结合起来。在资源的配置上，要把“大三农”作为一个整体，处理好“小三农”金融服务与非“小三农”金融服务之间的关系。由于各地“小三农”在“大三农”中的比重不同，要从实际出发，合理确定两者的比例，使两者得以兼顾。在考核各金融机构服务“三农”情况时，不要只看“小三农”的金融服务，而要按“大三农”口径进行衡量，更要从该金融机构所在地区“小三农”与“大三农”之间的比例出发，考核该机构“三农”服务的结构与大小“三农”之间的比例是否一致。
第二，要从“三农”内涵变化的实际出发，进行金融产品的创新。近年来，各农村金融机构开发了一系列服务“三农”的金融产品，加快了“三农”金融服务的步伐。但是，随着农村经济的发展，原有的一些产品可能出现这样那样的问题，有的从适合全国变成只适合局部地区，有的需要增加功能，有的需要减少功能，有的需要转换功能。必须从变化了的实际情况出发，创新金融产品，提供适合“大三农”需要的金融服务。例如，小额贷款是专为小规模经营的农户提供的金融产品，它的审批程序相对简便，很受小规模经营农户的欢迎，被看做服务“三农”的一个亮点。但是，最近情况发生了一些变化，小额农贷的接受对象出现减少趋势，因为不少农户的经营规模扩大了，所需资金也增加了，突破了小额农贷的限额。但是，如果按一般农贷项目去申请，手续要复杂得多。这就需要金融机构加快产品创新的步伐。再如，小城镇建设的金融支持如何进行，也是一个新的问题。如果沿用城市业务的标准，显然无法开展业务，这也需要进行产品创新乃至制度创新来解决。
提高网点覆盖率与提高服务覆盖面的关系
与城市相比，目前农村金融服务的网点还较少，相当一部分乡镇还没有任何金融营业网点。这在一定程度上影响了对农村的金融服务。提高金融经营网点覆盖率仍然是摆在人们面前的一项艰巨任务。
提高营业网点覆盖率的目的是为提高金融服务的覆盖面。但是，营业网点覆盖率不能和金融服务覆盖率画等号。一般地说，提高网点覆盖率会提高服务覆盖面，但提高服务覆盖面可以通过多种方式加以实现。提高服务覆盖面，使更多的农民、农业项目和农村经济活动得到金融的服务，这是我们工作的目的；而提高营业网点覆盖率只是提高服务覆盖面这个目的的手段。明确这两者之间的关系是十分重要的，它可防止我们把手段当目的，把扩大服务覆盖面的手段局限在增设营业网点一种方式上。
为提高对“三农”金融服务的覆盖面，增设一些营业网点是必要的。营业网点的金融服务功能比较全面，能够面对面地进行服务，帮助客户解决许多疑难问题。但是，营业网点的设置的成本较高。在一些经济欠发达地区的农村，由于业务量小，营业网点的营运成本很难为经营收入所覆盖，缺乏可持续性。因此，营业网点的设置，必须根据银行的发展战略，在充分考虑业务量、运营成本和经营收入之间关系的基础上，决定是否设立营业网点。当然，不同类型的金融机构设立营业网点的最低业务规模要求不尽相同，例如，农村信用社和大型商业银行相比，其设立营业网点的门槛会低一些，因为其运营的费用相对较低，这也是目前农村信用社在乡镇以下的农村网点较多的一个原因。为使我国广大农民群众得到最基本的金融服务，应当最大限度地减少金融营业网点的空白。为此，应当鼓励不同类型的金融机构按照实际条件，设置不同功能的营业网点。
对于无法按照商业原则设置营业网点的边远地区，金融机构应当通过其他手段和方式来提高金融服务的覆盖率。目前，一些金融机构已经在这方面作出了很大的努力，取得了明显的成效。中国农业银行通过电子器具延伸金融服务范围就是典型的例子。他们在设立营业网点不经济的地区，设置离行式ATM机，在边远的村子里安装转账电话，在村子的商铺里安装无线的POS机，并与商家合作，解决持农行惠农卡的客户提供小额取款问题。此外，它们还采取流动服务队下农村、海岛巡回服务的方式，解决靠电子器具无法承担的一些金融服务项目。这些措施，极大地提高了其在农村的金融服务覆盖面。
决策下沉与风险控制的关系
金融业是经营风险的行业，控制风险是金融业永恒的话题。对于农村金融来说，由于农业是一个易受自然灾害影响的产业，在目前农业保险体系不很完善的情况下，信用风险相对较大。同时，农村地域广阔，每个营业网点的人员较少，但员工总数多而且分散，管理比较困难，操作风险较大，因而控制风险显得尤为重要和迫切。在最近一些年，我国主要的农村金融机构—农业银行和农村信用社，吸取历史教训，一直把金融风险的防控作为重中之重的工作来抓，尤其是像农业银行这样的全国性大银行，为了防控风险，几年前已经上收了贷款的审批权限。
但是，上收信贷决策权限固然对防控金融风险有一定的作用，却有悖农村金融活动应当决策下沉的要求。农村金融业务的特点，是笔数多，每笔的金额较小；客户数量多，每个客户的业务规模较小。这个特点，要求信贷决策下沉，即由与贷款活动比较近的人来决策，因为他们对情况掌握得比较清楚，作出判断也比较快，比较准。如果由上级机关进行决策，决策信息要通过很长的链条才能到达决策者那里，期间信息会损耗，出现递减，造成决策者不能全面了解情况，不敢贸然决策，结果上问下答，来回折腾，耽误事情，错过良机。因此，决策下沉对于提高决策的科学性和时效性是必要的。但是，它不能屏蔽操作风险，特别是道德风险。正因如此，如何处理好决策下沉与风险防控的关系，成为发展农村金融事业的一个重要问题。
要处理好这两者的关系，需要把握好以下几点：
第一，两者之间矛盾比较突出的主要是全国性大银行，因此这些银行是处理两者关系的重点。对于那些地方性小银行、农村信用社来说，其最高的决策层也就在县里，决策链并不长。因此，为了控制风险，把数额较大的信贷决策权放在高层，给乡镇这一层小额信贷的决策权，这并不影响其有效的决策。但对于全国性大银行而言，情况就不同了，县支行这一级是全行较低层级的机构，上收信贷决策权后，县支行一般都不再具有信贷决策权，而县支行是在农村开展金融业务的基本经营单位，这种制度安排显然不很合适。因此，面临如何正确处理风险控制与决策下沉之间关系的，主要是这类全国性大银行。
第二，正确把握决策下沉的层级，县级机构是适当的决策层级。决策下沉，沉到哪一层，这也是需要很好把握的。就全国性大银行而言，县支行下面还有分理处、营业所，把决策权下沉到这一层并不合适，因为那些机构都属于基层的营业网点，并不一定具备全部服务功能，这一点也不同于农村信用社。把决策权下沉到这一层，不利于信用风险和操作风险的控制。因而，决策下沉的层级，以县支行这一级为宜。
第三，把决策权限和风险控制责任结合起来，以风险控制水平决定决策权限，根据决策下沉的要求提高决策层的风险控制能力。在决策下沉的过程中，必须考虑县支行现有的风险控制水平，在其风险控制能力尚不具备的情况下，不宜匆忙放权。但是，决不能以目前县支行风险控制能力不足为由，迟迟不愿下放决策权。正确的做法，应当是从决策下沉的要求出发，尽快提高县支行的风险控制能力。为此，要从制度建设和人员配置两个方面加大工作力度，使县支行的风险控制能力在短期内有较大的提高。
（作者为中国农业银行董事）
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