| 来源： |
新理财 |
发布时间： |
2011年09月22日 15:29 |
作者： |
程红丹 |
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文／程红丹
继2009年财政部首次允许新疆发行额度为30亿的政府债券以来，我国地方政府债券发行的大门也已打开。例如财政部2009年在代理上海市发行地方政府债券76亿元的基础上，2010年继续代理上海发行地方政府债券规模为71亿元，代理浙江发行地方政府债券80亿元等等。
我们不禁要问：在《预算法》明文禁止地方政府发行债券和预算赤字的背景下，中央政府允许地方政府发行债券的动因何在？地方债一旦开闸，如何防范可能引发的财政风险？又将如何加强地方政府债券的监管？
监管势在必行已有学者提出有限开放地方政府融资势在必行，债券融资应成为地方首选融资工具。也有学者提出地方政府融资平台快速发展的原因在于：一是分税制改革带来的地方政府财权与事权不平衡；二是政绩GDP导向形成的"锦标赛式"的地方官员考核激励机制；三是中央政府应对金融危机的刺激计划引发的地方政府融资的迫切要求；四是金融机构追求贷款规模的扩张以及贷款缺乏约束力为地方政府融资平台提供了宽松的融资环境。
笔者认为，在现行分税制短期内无法有效调整的前提下，有限开放地方政府融资势在必行，但前提在于：一是地方政府的债务性融资要受到中央政府的管理与监督，二是根据各方面条件的完备程度决定是否放开地方政府融资。
立体监管相关机构预测，从期限上来看，2011年到2013年期间，大量地方债将进入还款期，地方政府"城投债"风险会在未来两三年集中爆发。政府、商业银行和人民大众都可能会为地方融资平台的巨额债务买单。
为了加强对地方债务进行有效监管，笔者认为应重点在以下方面进行监管：
举债动因监管造成地方政府债务增加的因素很多，有客观因素，也有主观因素。对于因分税制设计等客观因素造成地方政府债务增加，理应依靠建立事权与财权相对称的分税制财政体制来解决。而对于因地方官员政绩考核机制等主观因素造成的地方债务增加尤其要加强监管，有必要树立科学的城市发展观来避免政府大搞形象工程，建立科学的政府管理绩效考核体系，加强舆论引导和公众监督。
举债条件监管从世界范围看，地方政府的举债权是有限的，需要受一定的制度与规则约束。地方债券推出容易收回难，如果地方经济低迷要求中央政府继续"代发代还"，中央怎么应对？在当前情况下，由于一般责任债与项目收益债的混合，导致地方政府债务管理的混乱；多债券品种的混合，导致了"城投债"的多头审批；多类项目的混合，导致了资金使用透明度的降低，不利于市场的监督。可以说，国内对于地方发行债券所蕴含的风险并未做好充足准备，地方政府发行债券的条件还不成熟。
笔者认为，应该为地方政府举债条件设立门槛，对于相关制度建设较完备的融资可先行放开，对于制度尚不完备的融资则要严格控制。举债条件应该考虑地方政府信用、偿债能力、经济发展后劲等因素，应鼓励地方政府的"城投债"向规范的项目收益债转变。为避免因地方债开闸而引发的区域经济差距的进一步扩大，对财力相对不足的欠发达地区，可考虑从中央的转移支付项目中根据其债务规模的一定比例设立偿债准备金。
举债规模监管地方政府债券目前是由中央代地方发行，故应根据财力情况、偿付能力等来区分各地方政府发行债券的期限长短和额度大小。只有改进现有的评估体系、改善政府财政信息的透明度，才能精准评估政府的偿债能力。债务规模的控制，应从供给和需求两方面入手设置债务警戒标准，衡量政府的偿债能力和居民应债能力大小。如公债依存度、公债偿债率、公债负担率、居民应债率等，都是衡量债务规模的指标。
对地方举债规模的限制，可以借鉴国际经验。比如可参考日本的债务警戒标准，债务依存度应控制在20%以内。又如，欧盟成员国普遍建立了对地方政府的借款约束机制，主要有四种形式：一是市场约束。如瑞典地方政府基于市场约束，自觉建立起了较为完善的债务管理制度及激励约束机制。二是制度约束。如英国法律规定地方政府借款必须满足黄金规则和可持续规则，即政府借款只能用于资本性支出，不得用于经常性支出，在其他条件不变的情况下，债务余额占GDP的比重必须保持在40％以下。三是行政控制。如西班牙地方政府的偿债比例要小于总收入的2%，长期借债必须用于投资，外债则必须要获得财政部的审批之后才准发行。四是政府层级之间的协作。如奥地利在1996年建立了政府间的协商机制，并确保赤字率始终低于3%的限制水平。
资金流向监管应从体制上和机制上加强对地方政府债券的风险管理，监督其资金流向，将其潜在的财政风险锁定在可控范围之内。借鉴国际经验，应限定债务资金使用范围（只用于投资和公共工程建设，不能用于弥补经常性财政赤字）。同时，严格中央政府对地方举债项目的审批手续，建立还款责任制。要防止一届政府为了政绩而举债失度和失控，解决好地方政府领导的执政短期性与地方还债的长期性矛盾。
可行性路径
政府层面的监管无论是从法律、法规及制度层面，还是政府执政层面，都需要中央加强对地方政府债券管理方面的监管。美、日、欧盟等国都建立有一套系统化的监督管理体系，包括约束机制、信用评级、预警机制、审批制度等等。我国可从如下政府层面入手，加强对地方债务的监管。
首先，可以通过分税制的进一步完善，来逐步解决地方政府事权和财权不对称问题。从制度设计上看，分税制财政体制的核心是分级，强调一级政府一级财权，财权和事权要相统一；转移支付应当是财政体制的一个修正机制，解决体制微调过程中的问题。在地方政府事权大于财权的情况下，只有加大中央对地方政府的财政转移支付力度，才能缓解地方财力不足、区域经济发展不平衡的矛盾。中央核定地方财政收支水平可以考虑用"因素法"取代"基数法"，这样做既可以纠正多年来因为基数核定不科学造成的"受益地区长期受益，吃亏地区长期吃亏"的格局。
其次，有必要修改和完善《预算法》、《担保法》等相关法律。同时，有必要制订《地方政府债务法》以及其他相关法律、条例，规范地方政府负债的范围、审核权限、资金投向、偿债责任、危机处理等。
最后，应采取先进的管理办法，制定合理的政府业绩考核标准，建立科学合理的政府债务管理体系，这是有效管理地方政府债务的基本前提，避免增加地方举债的主观因素。如设立专门的债务管理办公室，从政策层面上实现政府债务管理与货币政策管理职能上的彻底分离。
市场层面的监管市场层面的监管，主要体现在对地方政府的借款限制上，如举债条件、举债规模等。地方政府信用等级越高，越有利于以较低的成本发行地方债券，这有利于推进地方政府自觉建立起较为完善的债务管理制度及激励约束机制。
目前，应改变我国目前贷款缺乏约束力，地方政府融资环境过于宽松等不良局面，从举债条件等市场层面加强对地方债务的监管，促进地方信用等级的提高，同时也杜绝地方政府盲目举债、互相攀比，避免地方债务"黑洞"的出现。
社会层面的监管加强对地方政府信息的公开披露可以有效抑制地方隐性债务及或者负债的形成，也会相应减少中央政府的监管成本。比如，在政府信用评级方面，可以发挥社会中介的监管作用。对地方政府的举债规模、政府偿债管理、债务资金去向等内容，可以进行专业审计，并定时向公众发布信息，使地方政府债务管理能社会公众的广泛监督。同时，可以发挥媒体作用，对地方债务增加的主观诱因进行舆论引导，扭转地方政府片面追求政绩GDP导向，提高债券资金使用效益。最后，应该对地方政府融资平台进行一次彻底清理，彻底取缔一些"不合法"、"不合规"的融资平台，使地方变相借债及隐性借债公开化、透明化。
（作者系武汉科技大学文法与经济学院副教授）
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