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解决中国住房问题需完善政策体系
——从中国城镇住房制度改革历程看房地产市场调控
■胡振虎
　　不成熟房地产市场的集中体现是各种市场主体力量的积极性没有得到充分调动，不能对市场资源配置起到调节作用，导致房地产市场极易形成垄断价格。完善房地产市场调控，较好地解决中国住房问题将是一个长期过程，采取行政打压等急于求成的手段只会带来危险。
　　城镇房地产问题既是政府的工作重心，也是民生的主要内容。为了解决城镇住房问题，近期各级政府连续出台关于调控房地产市场的政策，但政策效果似乎并不明显。是历史问题，还是现行改革问题？通过回顾中国城镇住房制度改革历程，本文认为现存的城镇房地产问题既有历史遗留原因，又有现行政策调控手段不恰当而失效的因素。进一步，本文认为健康的房地产市场不仅能够促进完善多层次住房市场体系，而且能够带动住房金融市场发展、稳步推进住房“双轨制”改革。同时，应该注重改变传统的住房思维，不断完善 “补人头”和“补砖头”的住房补贴政策，防范保障房供给中的风险，提高保障效率。
　　一、中国城镇住房制度仍有待深化改革
　　经过不断探索和努力，中国城镇住房制度改革经历了计划经济、计划经济向市场经济过渡的不同体制。在不同的历史阶段，由于承担不同的调控和保障任务，中国城镇住房制度经历了“公有制（公有共用）”、“半市场化”和“市场化”阶段：从住房制度改革前城镇住房完全计划供应制度，到公有住房分配制度，再到城镇住房制度市场化改革。
　　从中国城镇住房制度改革历程可以看出，一直以来，解决住房问题都受到各级政府的重点关注，被放在经济发展和社会保障的重要位置。为了提高城镇居民的居住水平，中央政府对城镇住房制度进行了不断创新，很多地方政府也对住房保障进行了一些有益的探索，建立了较为完善的住房保障体系，有很多住房保障政策和经验值得借鉴、推广。但是，仍然存在以下一些亟待完善的问题。
　　第一，政策支持体系仍有待完善。
　　虽然政府推出了住房公积金、房补等政策性支持措施，但是由于没有随着通胀和经济增长而提高支持水平，在一些大城市高房价背景下，财政和单位补贴资金只是“杯水车薪”。对房地产市场的政策支持过度依赖财政，而借助金融力量不够，支持体系有待进一步完善。
　　主要住房制度改革和政策出台，资金来源主要是依靠财政资金支持、单位统筹和个人分担。包括融资、担保在内的政策性金融开发不够，尤其是中低收入群体住房问题完全靠市场机制无法解决，必须依靠政策性金融“扶一程走一程”。另外，政策支持体系不稳定，调控政策忽松忽紧的状况也需要改变
　　第二，累积的风险亟须引起高度重视。
　　由于有名利可图，房地产市场已然成为利益集团逐鹿的“名利场”。由于中国资本市场尚不完善，很多机构和自然人缺乏投资渠道。而且，投资实业不一定能获得稳定的预期收益，二者使得房地产市场中的虚拟经济成为多方投机者瞄准的目标。随着收入水平的不断提高，一些投资者甚至将拥有量多、价高的房地产奢侈品作为炫富的资本。其中，由于房地产市场涉及土地、税收、融资等，因此必然牵涉相关政府部门和银行等金融机构。一旦房地产市场泡沫破灭，投机资金抽逃，与之相关联的地方债务链条也会随之断裂。由此会带来地方举债所依赖的“土地财政”不可持续，银行资产减损，甚至可能造成一些地方政府经济意义上的事实“破产”。由于很多融资平台都有政府直接担保或者隐性担保，形成了显性或隐性债务，最后的债务风险都将由中央财政或者纳税人买单。当前房地产市场虽然经过政府限购等行政手段干预后，表面上价格和成交量得到了控制，实际上仍然是暗流涌动。房地产市场风险不仅会产生经济风险，而且会带来社会不稳定等其他风险。因此，政府应以更高的责任感从维护全社会利益的角度来认识房地产市场风险。
　　第三，多方积极性调动不够。
　　从中国城镇住房市场建设历程可以看出，政府直接承担了过多的责任，没有构建社会组织和市场力量建设保障房的激励机制。而且，政府陷入过多使用行政手段调节房地产市场的怪圈。无论是短期，还是中期，房地产产业仍然是支柱产业，简单采用诸如限购令之类的直接行政干预无疑会更加扭曲房地产发育，不利于培育健康的房地产市场。不成熟房地产市场的集中体现是各种市场主体力量的积极性没有得到充分调动，不能对市场资源配置起到调节作用，导致房地产市场极易形成垄断价格，一些大中城市房地产价格虚高，低收入群体难以获得自有产权或租赁住房。
　　第四，供给不足问题依然存在。
　　在中国城镇住房制度改革进程中，政府虽然在不断提高房屋供给力度，但是依然满足不了住房消费者日益增长的需求，关键是住房既能满足基本生存需求，又具有投资功能。目前，住房供给总量仍然不足，中国政府力争在“十二五”期间新建3600万套保障性住房，是弥补房地产市场过早市场化产生的历史欠账，而且在少数局部地方还可能存在结构性失衡问题。同时，自“房改”以来的住房保障体系建设并没有完成历史使命，需要新的制度设计纠正过去的偏差。尤其值得一提的是，低收入群体的住房保障供给严重不足。从改革历程看，新中国成立到改革开放前，城镇居民人均住房面积从新中国成立初期的45平方米降到了1977年的不足4平方米。从改革开放到现在，全国城镇住房仍有可能人均不足30平方米，而且结构性矛盾也很突出。
　　二、关于房地产市场调控的对策建议
　　西方国家解决住房问题也不是一蹴而就的，需要走过几十年甚至上百年的漫漫长路。完善房地产市场调控，较好地解决中国住房问题将是一个长期过程，短期内彻底“了事”的急于求成思想只会带来更大危险。中国目前的城镇住房问题主要集中在中低收入群体买不起房，而租房市场尚不完善，这既有中国人“居者有其屋”的传统意识因素，又有住房有效供给不足的原因。背后还存在政府与市场关系、住房金融体系、财政补贴、保障房供给等一系列问题。
　　（一）政府应重点构建健康的房地产市场，稳步推进住房“双轨制”改革
　　房地产市场不能简单采用行政手段打压，否则，未来较长时间内房地产市场对整体经济的带动作用将会减弱，带来的负面影响将不可估量。因此，应该构建更加健康的房地产市场，更好地带动相关产业发展。从手段上讲，应该尊重市场规律，政府调控作用不容忽视，更应进一步发挥市场在资源配置中的基础性作用。在此，必须明确两个问题：第一，实行分层竞争，稳步推进住房“双轨制”改革。应分类解决不同收入群体的住房问题，改善类和奢侈类住房应该完全市场化，但中低收入群体尤其是“夹心层”群体需依靠政府组织和协调来保障基本居住需求。第二，深入认识政府与市场关系，发挥市场的基础性作用。两类住房问题的实质是正确处理政府与市场边界的关系，发挥“两只手”的不同作用。
　　（二）保障房短期以“补砖头”为主，长期以“补人头”为主
　　国际经验表明，“二战”后发达国家的住房政策主要是供给方补贴，即“补砖头”，但从总体趋势看，现正在由供给方补贴向需求方补贴转型。可借鉴发达国家经验，改进补贴方式，提高补贴效率。一方面，除了政府直接出资外，还应结合税收、金融、规划等手段，实现资金来源多元化。通过税收补贴、贷款利率补贴等形式，对保障房建设提供政策优惠，激励私营部门提供保障房。中央政府、地方政府和私营部门、社会部门应密切配合，中央政府主要负责制定政策，保障财政投入，地方政府负责具体实施，并调动其他部门积极性。另一方面，长期看，当住房供需矛盾逐渐缓解时，政策重点应以“补人头”为主。比如，针对需求方设计租房券等工具降低中低收入家庭租住成本。中国的地区差异很大，“补砖头”和“补人头”在各个时期应有侧重，互为补充，不能“一刀切”，因地制宜较好。
　　（三）保障房供给应“建”与“管”并重，提高保障效率
　　从保障基本人权和提高社会福利角度讲，为低收入群体供给保障性住房，政府责无旁贷，关键是政府在其中究竟起什么作用。完全靠政府自建自管不是明智选择。首先，完全依靠政府力量，财政可持续问题令人担忧，当前地方财政的保障房支出压力尤其大。而且，“建”与“管”不分离易引发道德风险。因此，应通过完善政策，支持一些非营利组织和市场力量积极参与保障房建设与管理。其次，保障房建设需要有低收入群体参与决策，否则不能贴近他们的真实需求。再次，保障房建设的合理规模是以城镇人口为基数，还是以常住人口为基数，必须因地制宜。也就是说，未来5年之内建设3600万套保障房的目标值得称赞，但需解决好结构性问题。最后，重视一些配套制度建设，扩大保障房建设的资金来源。因此，政府应致力于完善制度，更多地撬动社会力量共同推动保障房供给。
　　必须重点指出的是，保障房的进入壁垒和退出机制必须严格、合理，要让低收入群体真正享受到实惠，否则会背离保障房供给制度的初衷；另外，按照一般作法，计划5年完成的任务，肯定会提前完成，但考核的标准不能只采用开工数、完工数等数量指标，而应将重点放在质量达标率、入住率等质量指标上。
　　（作者单位：财政部亚太财经与发展中心）