| 来源： |
当代金融家 |
发布时间： |
2011年05月12日 16:37 |
作者： |
曾刚 |
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文/曾刚
提高银行体系的稳定性是建设存款保险制度的最终目标，如果无助于这个目标的实现，存款保险也就失去了其存在的基础。
很长时间以来，有关我国建立存款保险公司的争论一直不绝于耳。随着金融市场化改革的不断深入，以及由2008年金融危机所引发的对宏观金融审慎问题的关注，存款保险制度再一次被推到了中国金融体制改革的前台。
存款保险制度是由符合条件的各类存款性金融机构集中起来建立的保险机构或一种保险机制，各存款机构作为投保人按一定存款比例向其缴纳保险费，建立存款保险准备金，当成员机构发生经营危机或面临破产倒闭时，存款保险机构向其提供财务救助或直接向存款人支付部分或全部存款，从而保护存款人利益，维护银行信用，稳定金融秩序。
真正意义上的存款保险制度始于20世纪30年代的美国，当时为了挽救在经济危机冲击下已濒临崩溃的银行体系，美国国会在1933年通过了《格拉斯—斯蒂格尔法》，联邦存款保险公司（FDIC）作为一家为银行存款保险的政府机构于1934年成立并开始实行存款保险，以避免挤兑，保障银行体系的稳定。20世纪50年代以来，随着经济形势和金融制度、金融创新的不断变化和发展，美国存款保险制度不断完善，尤其是在金融监管检查、金融风险控制和预警等方面，FDIC作了大量成效显著的探索，取得了很好的成效，从而确立了FDIC在美国金融监管中“三巨头”之一的地位，存款保险制度成为美国金融体系及金融管理的重要组成部分。货币主义的领袖人物弗里德曼（Friedman M.）曾对美国存款保险制度给予了高度评价—对银行存款建立联邦存款保险制度是1933年以来美国货币领域最重要的一件大事。
应该承认，从其诞生之后的经历来看，美国的存款保险制度在维护金融稳定，处置问题金融机构方面发挥了重要的作用。在2008年金融危机爆发之后，人们再一次看到了FDIC在化解金融风险方面所做的各种努力。也正因为此，在过去的半个多世纪中，存款保险得到了广泛的认可，主要国家和地区都以不同的形式建立起了存款保险制度。
当然，简单地从存款保险制度在美国及其他一些国家的成功运用，就推论中国有必要建立这种制度，多少会显得有些缺乏说服力。作为一种制度安排，存款保险机制的有效性严格地依赖于其所处的更大的制度环境，而且，存款保险本身也可能产生一些新的风险和问题。因此，在具体实施之前，还有必要对存款保险制度所涉及的一些基础性问题做些简单的探讨。
银行体系的集中度问题作为保险制度的一种，存款保险制度也要遵循保险的基本原理，即大数原则。当参与保险的主体数量众多，且相互间具有较高独立性时，保险机制才具有真正意义上的风险分担功能。这意味着只有在银行数量众多，且业务相对分散和独立的情况下，存款保险机制才能充分发挥作用。
美国早期的银行体系正符合这一要求。由于单一银行法的限制，在相当长的时间里，美国银行机构的数量都维持在1万家以上，直到20世纪90年代末，随着对银行跨州设立分支机构的限制放松，美国银行业机构的数量才逐渐降低到目前的5000家左右。除数量众多外，美国银行业的集中度也较低，前25家最大银行的资产占比只在40%左右。
而对比中国的情况，按照中国银监会公布的数据，截至2010年底，我国银行业金融机构，包括政策性银行及国家开发银行3家，大型商业银行5家，股份制商业银行12家，城市商业银行147家，农村商业银行85家，农村合作银行223家，农村信用社2646家，邮政储蓄银行1家，外资法人银行机构37家，另已开业的村镇银行349家。几类机构加总起来，2010年底，我国银行业机构的数量在3500家左右。而在集中度方面，截至2010年底，我国最大的5家国有商业银行的资产规模占全部银行业的比重就已接近50%，净利润超过5000亿，占比超过60%。
总体上说，中国银行业的数量虽不算少，但集中度要远远高于美国，绝大部分的银行资产掌握在少数几家全国性银行手中。而全国性银行可以无须借助外部的保险机制，仅仅是通过自身资产结构的调整，就可以有效地分散行业风险和抵御风险。存款保险机制的必要性，由此会打一定的折扣。当然，对于为数众多的中小地方银行机构而言，存款保险机制仍然是必要的。
金融市场化程度问题存款保险制度发挥作用的另一个制度背景则是金融市场化。在这里，对金融市场化的理解主要在于风险承担的市场化，即银行机构破产、退出的成本由市场而不是由政府来承担。在政府承担风险的情况下，以市场为基础的存款保险机制显然没有什么存在的必要。
在美国银行业的发展历史上，银行破产倒闭司空见惯，特别是在金融危机时期，一年内倒闭银行的数量达到几百家。在这些破产事件中，绝大多数的成本都由市场来承担和化解，由此也产生了对存款保险制度的需求。
而在我国，截至目前为止，银行破产、重组的案例还不算多，而由银行破产而给储户造成损失的案例至今都还没发生过。政府承担了绝大部分的损失和成本，当然在银行牌照仍然稀缺以及经济环境良好的背景下，政府为支付这些损失所付出的成本到目前为止都变成了赢利。但不管怎样，政府兜底的行为，让银行储户在主观上并没有产生对存款保险制度的需求。而且，在存款利率受到管制的背景下（这在一定程度上形成了储户对银行的补贴），再要求储户为银行的风险提供保费，其公平性也有待进一步讨论。
监管体系问题存款保险公司往往要求被保险的银行按照一定的标准和规定开展业务，以确保其稳健经营。在美国，联邦存款保险公司、美联储以及货币监理署共同构成了银行监管体系。其监管范围与另外两家机构虽有一定重叠，但更多的是一种互补的关系。在美联储和货币监理署主要负责联邦注册银行监管的情况下，联邦存款保险公司则将监管范围扩展到了在各州注册的银行机构，由此形成了完善的多层次的银行监管体系。
与美国不同，中国的《商业银行监督管理法》将监管权明确赋予了中国银监会，其职责范围已经覆盖了全部的银行业机构，并不存在美国曾经存在过的监管真空问题。在这种情况下，存款保险公司如果以一个监管部门出现，不仅不符合现有法律的规定，也可能给我国的银行监管工作造成一定的混乱。
道德风险问题道德风险问题是存款保险制度的一个根本缺陷。一方面，存款保险制度的存在使得存款者风险意识下降，特别是在利率市场化实现以后，它们就可能不顾银行经营风险，将钱存到愿意支付最高存款利息的银行；另一方面，商业银行的风险约束机制也会弱化，在经营活动中就可能为追求高额利润而过度投机，而让政府来承担最终的风险。
在美国过去的经历中，人们已经多次看到了道德风险的危害。在中国的存款保险制度建设中，同样会存在类似的道德风险。当然，相对美国而言，中国的主要银行都由国家控股，因此，私人股东利用存款保险所提供的公共安全网来过度投机的程度要相对小得多。
提高银行体系的稳定性是建立存款保险制度的最终目标通过上述几点简单思考，笔者对中国存款保险制度的建设提出如下几点看法：
第一，和美国相比，存款保险制度在中国所能发挥的作用有限，因此，不能过分强调存款保险制度对于中国银行体系整体稳定的重要性。
第二，从道理上讲，中小银行是存款保险制度的主要参加者，国有大银行没有参加该制度的必要，因为存款保险制度不足以覆盖这些系统重要性银行的破产风险。但这样会产生两个问题：一是公平性问题。保费要求会提高银行的成本，大银行如果不参加，可能会导致银行之间竞争的不公平；二是在没有国有大银行参与的情况下，保险基金的数量会相对有限，其赔付能力也会大打折扣。相关问题，还需进一步的研究和讨论。
第三，应弱化存款保险制度的监管属性。在现有的法律框架下，我国已经建立起了由银监会主导的统一的监管体系，并不存在需要填补的监管真空。如果过分追求存款保险机构的监管功能，可能会产生监管体系的重复建设，给银行的经营管理带来不必要的干扰。更具体一点，在存款保险制度建立之后，存款保险机构与现行监管部门之间的协调合作是需要认真加以思考的问题。
最后，需要提醒的是，提高银行体系的稳定性是建设存款保险制度的最终目标，如果无助于这个目标的实现，存款保险也就失去了其存在的基础。在设计具体的方案时，我们应该始终牢记这一点。
(作者为中国社科院金融研究所银行室主任)
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