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第一财经日报 |
发布时间： |
2011年04月11日 08:51 |
作者： |
南希？伯索尔 |
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南希?伯索尔 弗朗西斯?福山
上一次源自美国的全球性萧条，不仅对世界经济，也对世界政治产生了破坏性的后果。大萧条为经济思潮的转向――由严格的货币主义和自由放任政策转向凯恩斯式需求管理――做了铺垫。更重要的是，在许多人看来，它令资本主义体系本身丧失了合法性，从而为激进运动和反自由运动在世界各地的兴起铺平了道路。
但这一次，没有出现激烈反资本主义的动向，连发展中国家都没有。各主要发展中国家首脑都坚守自由贸易和全球资本主义体系的承诺，无人开倒车。反倒是西方民主国家屡屡强调，过度依赖市场驱动的全球化有种种风险，呼吁加强全球金融规管力度。
为什么本轮危机之后发展中国家的反应比大萧条后的反应温和许多？一个原因是，他们归咎于美国。很多发展中国家都同意巴西前总统卢拉的话，“造成这场危机的，是蓝眼睛的白人”。如果说这场全球金融危机令什么发展模式备受质疑的话，那就是强调小国家、去规管、私有制和低税收的自由市场或新自由主义模式。很少有发展中国家认为自己完全采纳了那一模式。
事实上，在危机爆发前的若干年，它们已经远离了该模式。20世纪90年代后期的东亚和拉美金融危机令所谓华盛顿共识及其相关理念名声扫地，尤其是单纯依赖国外资本的思路。到2008年，大多数新兴市场国家都累积了巨额外汇储备，并对银行体系加以管制，从而缩小了国外金融市场对本国经济的影响面。这些措施成了隔离全球经济波动的防火墙。本轮危机过后，新兴市场国家的经济增长势头大大好于发达国家，为这些措施的正当性提供了支持。
于是乎，美式资本主义即便没有变得声名狼藉，至少也不再是一家独大的资本主义版本了。下一个十年，新兴市场和低收入国家想必会进一步细化其经济政策，牺牲一些同自由市场相连的灵活性和效率，换取更大的国内政策空间，确保经济复苏势头，以应对国际竞争压力和全球经济的危机后遗症。它们会越发不重视资本的自由流动；会花更大的力气建设社会保障网络，以将危机对社会的干扰减到最低程度；还会更加积极地支持本国产业。它们甚至不会像以前那样信奉发达国家的专业意见了，因为它们认为，同经济实力一样，智力实力的分配也在变得日益平均――这是事实。
外资拜物教的终结
本轮危机之前的旧的经济共识有一个核心特征，就是“发展中国家接受更多的外资流入，基本上是受益的”这一假设――经济学家苏布拉马尼扬（Arvind Subramanian）称之为“外资拜物教”。认为资本同货物和服务一样在全球范围内不受限制地自由流动，会令市场更有效率，这样一种观点在政策圈子里多多少少被当成既定事实而接受下来。20世纪90年代，美国和国际货币基金（IMF）等国际组织屡屡敦促发展中债务国向外资银行开放资本市场并解除汇率管制。
有很多文献论证了自由贸易的好处，而资本的充分流动性是不是同样具有优越性，则远远没有那么明确。很重要的一个原因在于，金融业同“实体”经济之间存在一些根本性的差别。自由资本市场的确能有效率地配置资本。但规模巨大、互相关联的金融机构也可能过度冒险，给经济的其余部分带来巨大的负外部性，而那是制造业大企业所做不到的。
2008~2009年金融危机看来会有一个诡异后果，那就是美国和英国最终接受了东亚十多年前就提示出来的教训：开放的资本市场加上缺乏规管的金融业，是致祸之源。当年在总结亚洲金融危机之时，美国的许多政策制定者和经济学家放弃了他们先前兜售的快速自由化药方，转而开始推销“有序的”自由化，亦即仅当建立了强有力的规管体系和充分的银行监管之后才推进自由化。但他们没怎么考虑的是，那些发展中国家是否能迅速运作起那样一套规管制度，或者，究竟什么样才叫适当的规管制度。而且，他们忘了把这种新见解运用到自己国家的身上：当时，规模巨大、缺乏规管、过度杠杆化的影子金融业已经在美国露头，他们却没有预料到这一现象的危险。
所以，本轮危机的第一个明确后果就是外资拜物教的终结。曾经最热衷于此的那些国家――冰岛、爱尔兰和东欧国家受到的打击最大，复苏的前景也最黯淡。就跟华尔街的情况一样，这些国家从2002年到2007年的高增长，如今表明有一部分是海市蜃楼，是靠容易得到的信贷和高杠杆率支撑起来的泡沫，而不是强劲基本面的反映。
社会保障受重视
第二个后果是，发展中国家重新重视社会政策的政治和社会效益。在危机之前，政策制定者倾向于削弱社会保险和保障网络，采取经济效率优先战略。20世纪70年代后期和80年代，美国总统里根和英国首相撒切尔夫人先后上台执政，对现代福利国家大加挞伐，而且有些批评着实在理：许多国家的政府官僚机构已变得臃肿不堪、效率低下，“应得”思想（entitlement mentality）根深蒂固。华盛顿共识并不是非得排斥社会政策不可，但其宗旨是效率和财政纪律，因此常常导致削减社会性开支。
然而，本轮危机凸显了资本主义体系固有的不稳定性――即便是像美国这样发达而复杂的资本主义都未能幸免。资本主义是一个动态过程，它会周期性地制造出一些无辜的受害者，丢了工作，生计无着。在本轮危机期间及之后，公民们盼望他们的政府能在经济不确定性中提供某种程度的稳定。这个教训恐怕会令民主发达国家的政治家们没齿难忘――民主系统很脆弱，其稳固性与合法性取决于他们提供较大规模的社会保护的能力。
想一想欧洲大陆的反应同美国有何不同。到目前为止，尽管处于欧元区危机之中，西欧的复苏比美国的痛苦程度轻得多，全拜自动运作的反周期社会性开支包括失业保险所赐。两相对照，美国的高失业率复苏使得美国模式越发吸引不了发展中国家的政策制定者，尤其是当后者面临日益增强的政治压力，要去顾及中产阶级的需求之时更是如此。
强调社会政策的新动向，中国是一个很好的样本。为了应对人口的迅速老龄化，中国的领导层正悄无声息地尽全力打造一个现代养老体系，这反映出其策略正从过去专注于创造就业转向维持社会与政治稳定。在拉丁美洲，同样的压力以不同的方式表现出来。20世纪90年代的自由化改革劳而无功，并未带来预期的经济增长，到了本世纪，该地区已然向左转，各国新政府都增加了社会性开支，以减少贫困和不平等现象。许多国家效仿巴西和墨西哥的成功榜样，设立针对贫困家庭的转移支付项目（条件是受益者保证其子女就学等等）。巴西和墨西哥凭借这一措施，多年来首次使收入差距明显缩小，并且在最近的危机中保护了最贫困的家庭。
当然，问题在于，此类针对穷人的项目在寻求该地区日益壮大的中产阶级的支持时，会不会遇到困难；还有就是，这些新兴经济体，包括中国在内，如要出台更广泛的医疗、养老和其他社会保险项目，是否能管理好财政成本。人口老龄化令欧洲和美国的保障体系面临一些问题，在从无到有建立普遍保障体系的过程中，新兴经济体能否把这些问题处理得更好呢？
看得见的手
本轮危机的第三个后果是，出现了关于产业政策的新一轮讨论。产业政策指的是一国促进特定产业部门发展的战略，传统上的手段包括廉价信贷、直接补贴或通过国家运营的开发银行提供支持。20世纪80年代和90年代，由于此类政策以高昂的财政成本维持了内部人产业的低效率，被当做危险的失败勾当丢进了垃圾堆。但本轮危机以及某些国家的有效应对似乎支持了这样一种观点：发展中国家那些能干的技术官僚能有效地管理国家对生产部门的介入。例如，危机促使巴西出台刺激方案，其中的一部分就是通过国家资助的开发银行向特定行业快速注入信贷，中国通过国有银行也做了相同的事情。
然而，这种新产业政策的着眼点既不在选出赢家产业，也不在促成大规模的生产转型。它的目标是解决协同问题以及其他一些妨碍私人投资于新产业与新技术的壁垒，单凭市场的力量还难以克服那些困难。例如，西非一些国家为了促进创新型服装产业的发展，其政府会出台确保纺织品货源稳定的政策，或是补贴港口建设以消除出口瓶颈。背后的理念是认为，通过承接部分启动期的金融和其他风险，并建设更具系统性的公共基础设施，政府可以帮助私人投资者克服先驱者和创新者在新生产业面临过高成本的问题。
最近三十年，总部设在华盛顿的各个开发机构接受了一种看法，认为政府失灵和腐败对增长的威胁要大于市场失灵。如今，美式资本主义跌下了神坛，这种看法会不会开始转变？这个问题的答案不能一概而论，就单个发展中国家而言，取决于其国家能力和整体治理水平。因为对产业政策最重要的批评从来就是政治上的而非经济上的，它们认为，发展中国家的经济决策无法不屈从于政治压力。批评者说，即使启动国内产业的最初目标早已实现，政策制定者还是会维持保护主义措施。虽然后来遭到华盛顿的不屑，但在20世纪50、60年代的东亚和拉美，减小进口依赖、扶持幼稚产业等产业政策确实带来了相当可观的经济增长。问题是，拉美地区的政府在政治上无力取消产业保护，致使其国内产业无法获得全球竞争力。
因此，发展中国家的技术官僚们在考虑运用产业政策时，必须顾及有关的政治问题。他们的国家是否存在一个官僚体系，既有足够的能力，又能独立于政治压力？有没有足够的钱来维持这一方案？一旦不再需要此类政策，是否有可能顶住政治压力将其废除？运用产业政策的成功案例大多数在东亚，强有力技术官僚体系是该地区一个悠久的传统。缺乏此类传统的国家须三思而后行。
让官僚体系起作用
如果一些国家决心促进产业发展并打造社会保障网，它们就需要改革其公共部门。事实上，危机的第四个后果就是提醒了人们，不搞这种改革的代价有多大。美国的金融规管机构资金短缺，吸引不到高素质人才，在政治上也遭到反对。这并不奇怪：里根―撒切尔教义隐含着一种信念，认为市场是有效政府的一种不错的替代品。危机证明，无规管或规管不足的市场，可能造成特别高昂的成本。
发展中国家和发达国家的首脑们可能都会为中国后危机复苏的能力啧啧称奇。中国的这种能力来自其管理严密、自上而下的决策机器，可以避免繁琐的民主程序的牵绊。于是，发展中国家的领导人如今可能会把效率、能力同专政政体联系起来。但也有很多专政政体是无能的。中国有一套官僚体系，这个体系――至少是上层――能够管理、协调复杂的政策。在低收入国家之中，这一点使中国成为例外。
建设高效的公共部门是世界所面临的最令人头疼的一个发展挑战。15年来，世界银行、英国国际开发署等开发机构曾经资助过一些项目，帮助一些国家加强公共部门、促进良好治理、打击腐败，但效果寥寥。就连美国和英国的金融规管机构都不能用好手中的权力，也赶不上市场发展的脚步，这一事实提醒人们，维持有效的公共部门永远是一个挑战，即使在最发达国家也是如此。
为什么一些发展中国家改进公共部门的进展如此有限？第一个问题是，那些国家的官僚体系所服务的政府，往往是具有寻租胃口的政治团伙，它们的行动总是以利己为目标，毫无无私服务于公众的理想。外部的资助者通常缺乏有力的抓手去迫使它们改弦易辙，只有个别部分有效的例外，比如欧盟准入程序。第二，有效的制度必须是内生的，必须能够反映一个国家自身政治、社会和文化的现实。西方发展出不利己的官僚体系，经过了一个漫长而痛苦的过程，其间还有一些外生的经济因素（如战争动员需要），对催生强大的国家制度起了很大作用（比如普鲁士以高效闻名的官僚体系）。法治等制度如果仅仅是从国外拷贝过来的，十有八九搞不起来；只有付出代价得来的制度，一个社会才会去珍惜它。最后一点，公共部门改革的过程同国家建设的过程是并行的。除非一个社会有着清晰的国家认同，分享共同的公共利益，否则个人将不再忠于国家，转而忠于种族、部落或保护人网络。
迈向多极化
若干年后，历史学家可能会把这次金融危机认作美国在经济上主导全球事务的终结点。但是迈向多极化世界的趋势早就开始了，西方金融市场的内部崩溃只不过加速了这一进程。甚至在危机爆发之前，二战后为管理经济和安全挑战而创设的国际制度就已是左支右绌、亟须改革。IMF和世界银行的治理结构跟不上国际经济现实的发展。自20世纪90年代起，一直延续到新世纪，上述两大布雷顿森林机构不断受到压力，要将更大的投票权赋予巴西和中国等新兴市场国家。与此同时，在全球经济协调方面，七国集团――六个经济上最重要的西方民主国家加上日本所组成的这个精英国家集团――一直扮演着非正式的世界指导委员会，尽管其他的权力中心已然崛起。
这次金融危机终于导致了作为全球经济政策协调制度的七国集团的没落，二十国集团取而代之。2008年11月，二十国集团首脑在华盛顿开会，协调一个全球刺激计划――这一会议后来演变成一个重要的国际制度。二十国集团与七国集团不同，它包括了巴西、中国、印度等新兴国家，因此，全球经济协调机制的此次扩大，是对一批全球经济新参与者地位的事后追认。
危机还给IMF和世界银行注入了新的生机。此前，IMF似乎迅速变得可有可无。私人资本市场向各国提供融资，条件优惠，不像IMF贷款那样附加种种苛刻条件。该组织连自身运营的经费都告吃紧，正在逐步裁员。
但一到2009年，形势大变。二十国集团首脑达成一致，确保布雷顿森林机构可以支配高达1万亿美元的额外资金，以帮助各国防范资金风险。巴西、中国等国也属于这笔特别基金的贡献者之列，这笔基金后来支援了希腊、匈牙利、冰岛、爱尔兰、拉脱维亚、巴基斯坦和乌克兰。
西方民主国家要求新兴市场在全球事务中扮演更重要的领导角色，这等于是承认它们单凭自己已不再能够管理全球经济事务。然而所谓“其余世界的崛起”，不仅仅是经济和政治权力的崛起，同时也意味着全球理念和模式的竞争。西方，特别是美国，不再被视为社会政策创新性思维的唯一中心。例如，有条件现金转移支付项目就是首先在拉美搞起来的。在产业政策的创新思维方面，西方30年来建树寥寥。这方面的成功范例，得去新兴市场国家而不是发达国家寻找。在国际组织方面，美国和欧洲的声音和理念正在日益失势。新兴市场国家――国际金融机构的重要资金提供者――的声音和理念变得越来越有分量。
这一切显示了发展纲领的大转型。过去是发达国家出纲领，向发展中国家去贯彻――实际上往往是强加。美国、欧洲和日本未来仍是经济和思想资源的重要来源，但新兴市场已经登堂入室，还会变得更重要。巴西、中国、印度、南非等国将来不单是开发资源和最佳实践经验的接受者，也会成为输出者。世界贫困人口的很大一部分生活在这些国家，但它们在经济、政治和学术领域已在全球舞台上赢得了尊重。事实上，发展从来不是富国给穷国的施舍，而是穷国自己努力的成就。一场金融危机终于令西方大国省悟到这一真相，而这场危机对它们而言还远未结束。
（南希?伯索尔系全球开发中心主席、弗朗西斯?福山系斯坦福大学弗里曼?斯波利国际问题研究所高级研究员，本文节选自二人主编的《金融危机后的新发展理念》。翻译：马俊）插图/苏益
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