| 来源： |
财新网 |
发布时间： |
2010年03月22日 13:59 |
作者： |
沈岿 |
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若不能建构反映现代法治文明、多渠道多层次的权力分立与制衡，仅靠"雷霆之举"恐难防微杜渐"整肃"还是"大赦"？
□沈岿|文
2010年3月，重庆市公安系统从副科到副局的所有领导干部3000多人，全部"就地免职，重新竞聘上岗"。如此雷霆之举，换来好评如潮。"顺势而为""有针对性的务实之举""给重庆警界注入活水""重庆经验，值得期待"……褒奖之词，不绝于耳。
但在主流舆论之外，也有冷静之士对此持谨慎乃至怀疑态度。有人认为，警界"换血"并不等同于警务体制改革。若不触动权力过于集中、缺少强力制衡的警察体制，即便换上全部新鲜血液，也不能保证不再受污染。
有人质疑，这一前所未有的措施，是否合法、是否合适，是否存在运动化、扩大化的嫌疑。也有人批评，扫黑打黑的实质正义不能忽视程序正义，警界领导干部被集体免职的事由和程序，是否经得起法律检验？部分警员会不会受到冤屈？
其实，这两种看似对峙的立场，有着相近的根源。很多人分析，重庆的这一举措既有明告天下"从严治警"、"整肃警察队伍"的用意，也隐藏着的"既往不咎、大赦天下"的用意。
应当坦承，这个判断并未通过严格证据规则考验，不过也许是最接近现实的猜想。
首先，媒体在第一时间的报道，都将这一"雷霆手段"，同前阶段扫黑行动揪出若干警界高官联系起来。然而，重庆警方在正式表态时，刻意区分"打黑"和"换血"，将此举措解释为警务体制改革。其背景有二：一是涉及的所有干部由于任职届满、机构变化、人员退休等原因，全部重新竞聘上岗；二是"干部轮岗或交流"。
这些解释却不足以令人信服。很难想象"任职届满、机构变化、人员退休"会让3000多名干部在同一时间"集体下岗再就业"。如果属于体制改革，就应该建立长期稳定的、常态运行的制度，常态的干部轮岗或交流怎么会在同一时间，把所有干部职位都推倒重来？因此，在重庆扫黑临近尾声，警察声威因扫出不少"无间道内鬼"而急剧下滑之际，整肃警察队伍、树立警察新形象，乃"大换血"的目标之一。
在媒体报道中，有一位将近38岁、在副科长位置上呆了十多年的警察，重新竞聘，已经晋升为副处级。可以窥知，并非所有"下岗"的领导职干部都是"涉黑"的，他们中不乏工作能力突出、但在文强时代因不善走关系而被埋没的人。不过，既然是整肃队伍，当然应剑指黑恶，清浊分明。否则，"一刀切"容易枉屈善良、公正、能干之士。
毕竟，在当今力倡法治的年代，从严治警还需同依法治警结合起来。《公务员法》第5条规定，"公务员的管理，坚持公开、平等、竞争、择优的原则，依照法定的权限、条件、标准和程序进行。"第13条第（二）项规定，"非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分。"根据《公务员职务任免和职务升降规定（试行）》第15条、第16条，公务员免职需经"提出免职建议、对免职事由进行审核、按照干部管理权限集体讨论决定、按照规定履行免职手续"的程序；只有在公务员受到刑事处罚或者劳动教养、受到撤职以上处分、被辞退等情况下，才不用走以上正规程序。而免职一般并不直接针对违法违纪的情形，不属于行政处分范畴。《行政机关公务员处分条例》对需要予以行政处分的具体情形列出许多，其中包括各种"涉黑"中常见的情形。
当前，已知的、被缉拿归案的"涉黑"高层警官有十多个。在权力高度集中的体制下，以往迫于或者迎合掌权者专断和淫威的，恐怕不在少数。对于真正需要整顿的警察，本应予以行政处分或刑事处罚，而非免职或所谓的"解任不解职"。
那么，为何不严格执行这些规定，将真正"涉黑"的干部与清廉能干的干部区别对待，一一追究前者的违法违纪行为，而要快刀斩乱麻似地"一勺烩"？也许有很多解释，但似乎更合理的解释是："整肃"的背后是"大赦"。这个"大赦"不是严格法律意义上的大赦，而是对以往的所有事情就此了结。因为一味追查下去，警界人人自危、难以安心工作，会进一步影响警察的执法威信，对社会治安不利。
作家二月河在小说《雍正皇帝》中，述及山西库银亏空的官吏贪污大案。隆科多对雍正提议，将山西县令以上吏员一体锁拿进京；张廷玉则担心波及过多胁从官员，且赈济灾民还需官员去办。雍正最后的决断是：山西通省官员不敢对抗独霸一方的山西巡抚诺敏，只能说他们"不争气"；诺敏要严办，其余不必为难。历史的相似性，从来不是故事情节上的相似，而是事理上的相似。
因此，既不必为重庆这一多少有点权宜之计的举措大唱赞歌，认为它会贡献制度变革的重大经验；也不必以严格法治的眼光对其大加挞伐，好像有多少人会因此受到不公平对待。
真正值得反思的是：假如以上猜想成立，依法治国的原则和精神，本不允许以"和稀泥"的方式纵容或庇护对法律的亵渎，可现实的考虑又不得不作出这样的决断。值得叹惋的是：假如在文强之流初露端倪时即能严格依法予以雷霆重击，又何至于到此地步？
因此，如果一定要说重庆治警有什么经验或教训，那就是重复商鞅引用过的古谚："蠹众而木折，隙大而墙坏"。面对越来越严重的腐败，若不能建构反映现代法治文明的、多渠道、多层次的权力分立与制衡，恐难以防微杜渐。
作者为北京大学法学院副院长
背景重庆警界"大洗牌"
□本刊记者贺信|文
重庆警方内除积弊，并未止步于将文强等前任高级警员送进监狱。2010年3月，该局启动新一轮"机构改革"，市局直属单位及各分局科级岗位上3000余名警员集体解任，腾出的位置面向全市两万余名警察公开竞聘。
公开报道提供的改革细节包括：空缺的每个职位至少要有四人或五人参与竞聘，每名警察同时可以竞聘两个职位。工作能力不是惟一标准，政治素养得到强调，以避免出现如文强一样能力过硬、警匪不分的情况。此外，参与打黑除恶行动或者在边远艰苦地区工作的警察将给予一定加分。
此项改革主要推动者之一，重庆市公安局局长王立军还对外表示，改革还将突出以下特点：一是机关与基层的干部进行交流；二是主城区与远郊的干部进行交流，改变以前干部只在主城或者远郊单向流动的状况，"便于全方位、多渠道发现人才"；三是操作程序非常严格，重庆市公安局成立了机构改革咨询监督小组，特邀请市纪委等部门参与，发现舞弊行为一律严惩。
在人事变动之外，警务模式调整作为机构改革的一部分，已经先期启动。2010年2月7日，重庆市交警、巡警两大警种合二为一，交通巡逻警察总队组建挂牌。交巡警成为承担维护治安、管理交通、打击犯罪、服务群众四大职能的复合警种。
改革后，交巡警将24小时在岗，主城区每天将有800名至1000名警员在路面巡逻。警方力求实现的效果是：6至8台警车，24名至32名警员，能在三分钟内集中到主城区任一地点。力主交巡合一的王立军，亲自参与了交巡警制服设计。
机构改革实为重庆警方内部的"换血"和"洗牌"。但这并非王立军的即兴之作。种种改革被解读为打黑除恶后顺理成章之举。
声势浩大的重庆打黑除恶始于2009年6月。文强、彭长健等一批高级警员因充当黑恶势力"保护伞"被清除出公安队伍。然而这批股肱老臣把持公安系统多年，人脉盘根错节，一度成为打黑除恶行动中的重要障碍。
例如原刑警总队一支队支队长李寒彬，后来公布的案情显示，李甚至为一些重要人物通风报信。王立军曾为此怒斥部分警员，专职打黑却"比黑社会还黑"。
知情人士介绍说，是次打黑除恶，所谓"打破建制、打破警种"成立专案组，一度被宣传为制度创新，但这种做法某种程度上是应对警队内部复杂情况的无奈之举。例如在某一单位，部分"内鬼"因劣迹斑斑受到组织处理，另一部分警员无法被有效甄别，只好被排除在进一步行动之外，无可避免给工作带来负面影响。
文强案还暴露出警队内部大面积卖官鬻爵腐败现象。冰冻三尺，非一日之寒，在打黑除恶后期启动的改革，也是重庆警方对历史遗留问题的一次通盘清理。可以肯定，以往的格局和关系网将被打破，一些人"就地解任"后，将永远失去过去的领导岗位。
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