| 来源： |
中华工商时报 |
发布时间： |
2009年02月12日 11:28 |
作者： |
刘远翔 |
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政府对农村先天投入不足，使农村中公共品供给很难得到保证，即便有所投入其资金也基本来自当地农民的集资。除部分经济发达地区外，大多数农村至今并没有享受到完善的基础公共服务。农村社区对基本层次的公共品需求依然很高。
农村公共品供给问题是解决长期困扰我国经济改革的“三农”问题的突破口。统筹城乡公共品供给是统筹城乡经济发展，缓解城乡经济差距持续扩大这一社会矛盾的关键。对此，政府应该实现城乡公共品供给公平，将农村公共品供给制度内部化，即农村公共品供给资金通过政府预算支出安排。通过规范转移支付制度，加大转移支付力度，来确保这一措施的有效实行。
农村公共品是指相对于农民私人物品而存在，局限在农村社会范围内，用于满足农村社会公共需要的社会产品。
在我国，农村公共品大致可以分成生产性农村公共品和消费性农村公共品两大类。其中，生产性农村公共品是指与农业生产过程有着密切联系的公共产品和公共服务，它是农业生产得以进行的前提条件；而消费性农村公共品则是指用于满足农村居民自身消费需要的公共产品与公共服务。
农村公共品供给状况欠佳
我国公共品供给实行的是“一国两策，城乡分治”的供给体制。农村公共品的供给存在着结构失衡、数量不足、有失公平、效率低下等问题，直接导致了农民收入的增加困难和城乡间经济差距的逐渐加大。
我国城乡间公共品供给不平衡。在现行城乡二元经济体系下，农村公共品的供给主要是由农民自己负责，政府很少主动投入。这种供给主体以及供给政策和待遇的不同，造成了城乡间公共品供给水平的巨大差距。
我国农村公共品供给总量不足。其不仅表现为诸如大型水利水电灌溉设施建设、大型农业固定资产投入，以及农业基础服务等生产性农村公共品供给不足；还表现在如农村教育、农民医疗以及农村环境保护等方面的农村消费性公共物品的供给不足。
我国农村公共品供给区域差异较大。由于我国地区间资源禀赋与发展政策存在较大差异，使得我国各地区农村社会经济发展水平并不平衡。由于我国农村公共品多是依靠本地供给，因此就形成了市场经济发达的东部地区与发展相对落后的中西部地区在农村公共物品供给上存在巨大差异。
我国农村公共品供给主体错位。我国农村公共品投入，大部分并没有通过直接预算内的财政收支安排，经常实行制度外供给，即由农民分摊公共品的供给成本。这样既加重了农民负担，又阻碍了农村公共品的有效供给。
我国农村公共品供给效率较低。我国实行的是中央到地方的多级政治体制，农村公共品供给的决策一般多为自上而下的行政指令，并非立足于当地农村社区内部的实际需求，这种代理决策机制使得农村公共品供给过程中交易成本过高，容易在有限公共资源使用过程中造成不必要的浪费并滋生腐败，使农村公共品供给效率低下。
供给体制存在缺陷
我国传统的城乡“二元”经济结构不利于农村公共品的供给。近２０年来，我国实行的是非均衡的工农业发展模式。政府把大量公共资源用于城市，城市公共物品大部分都由政府提供。而投入到农村的公共资源却少之又少，农村所需公共品的供给很多都是由农村基层组织和农民自身来分摊成本。这种非均衡的发展战略使农村剩余资源转移到城市，农民收入降低，城乡间收入差距拉大，由农民自身来负担公共品供给变得更加困难。
我国现有农村公共品供给体制存在缺陷。在我国政府是公共品供给的主体，农村公共品供给所需资金主要来自政府财政，但是由于我国实行的是由中央到地方的多极供给体制，这使得县、乡一级政府负担过重，基层政府缺乏农村公共品供给能力。又由于农业及农村投资收益较低，市场经济主体一般不愿投资，因而农村经济对外融资较少。
对公共资源的使用监管不足。由于政府封闭的自我运行机制，使其缺乏外界的有效监督，尤其是缺乏广大受益群众的有效监督。政府在决策过程中，往往只从自身利益最大化角度对公共资源进行使用和安排。而在政府内部监督中，由于监督成本高昂、手段的缺乏，政府内的监督并不十分有效。
应加大农村公共品投入
我国农村公共品的供给存在着严重缺陷，这不仅加重了农民的负担，阻碍了农民收入的提高，还直接影响到了我国农业与农村的可持续发展，以及我国全面建设和谐小康社会的现代化改革进程。因此政府在改善农村公共品供给上应采取如下对策。
（一）明确政府在农村公共品供给中的主体地位
在我国二元经济结构下农业收益低，以追求高利润为目的的商业资本必然自发性的从农业部门流出。而一些大型公共项目，虽然有较好的社会效益，但由于投资大、周期长、见效慢使得经济效益不高。所以私人和企业无力或无心去承担。因此农村公共品的供给职责就必须由政府承担。政府是公共品的供给主体，只有加大政府对农村公共品的供给力度，才能有效扶持农村产业和农民群体，缩小工农业差距和城乡间差距，增进社会公平。我国现阶段在农村公共品供给领域还存在着严重的政府缺位。政府的介入与否和介入力度，不仅影响到了农民收入的增加和农村市场的发展，还进一步影响到我国工业发展和全面小康社会的建设。为此，这就要求各级政府在农村公共品供给上因明确责任各负其责，做到事权与财权的统一。全国性的公共品由中央政府提供，地方性的公共品则由地方政府供应，中央只给予资金上的补助。在增加投入的同时，中央还要努力完善农村公共品供给结构，增加农民急需的生产性公共品以及用来保障农民生活和农村可持续发展的消费型公共品的投入。
（二）实现农村公共品供给方式的多元化
资金短缺是造成现阶段农村公共品供给不足的核心问题。需要政府支出的项目很多，但我国政府所能筹集和支配的财政收入还很有限。因此必须进一步完善筹资机制，实现农村公共品供给方式的多元化。对于农村准公共品的供给，可以实行政府引导和激励下的市场供给方式。即政府对于那些在技术上可以收费的公共项目以私人或企业作为供给主体通过市场提供。政府本身则采取私办公助的方式，给予资金上的扶持或提供优惠政策来开拓公共品的市场供给渠道。政府还应努力使第三部门成为公共品供给资金的重要来源。即政府因给非赢利组织及个人捐助公共事业的行为提供便利，有效的利用社会财富来推动和谐社会的建设。
（三）建立城乡一体化的公共品供给模式
城乡二元经济结构是我国工业化过程中的必经阶段。然而我国目前已进入工业化后期，实现社会经济的可持续发展已成为经济改革的重点。这就要求政府从根本上改革城乡二元经济结构，统筹城乡发展，以城市支援农村，以工业扶持农业，实现城乡社会经济一体化。农村公共品供给对农村经济社会发展起着基础性作用。农村公共品供给问题是解决长期困扰我国经济改革的“三农”问题的突破口。统筹城乡公共品供给是统筹城乡经济发展，缓解城乡经济差距持续扩大这一社会矛盾的关键。对此，政府应该实现城乡公共品供给公平，将农村公共品供给制度内部化，即农村公共品供给资金通过政府预算支出安排。通过规范转移支付制度，加大转移支付力度，来确保这一措施的有效实行。并且同时以实际负担能力为标准，逐步统一城乡税制，给农民以公平待遇的同时，也为农村公共品的制度内供给提供资金上的支持。
（四）改革农村公共品供给的决策与管理监督机制
现阶段我国农村公共品的供给，实行的是自上而下的供给方式，上级政府代行下级政府的供给决策。而农民又并没有表达需求的有利渠道，导致了农村公共品供给在结构、数量、质量上与农民实际需求间存在很大差异。加之公共资源监督管理机制不健全，使得农村公共品供给效率低下。因此，政府必须动用自身职能，改革农村公共品供给的决策程序，实现由“自上而下”到“自下而上”的转变。并建立农民需求偏好的有效表达渠道，以农民实际需要来决定公共品的供给。一方面政府要加快推进农村基层民主制度建设，实现政务、事务、财务公开，增加公共资源的使用透明度；另一方面则要不断提高农村公共品供给决策的科学化程度，不能脱离当地农村实际需求。除此之外，政府还要加强对公共资源使用的监督和检查。在将公共资源的使用置于严格社会监督之下的同时，还要加强自身部门内部的监督审计工作，杜绝农村公共品供给上的腐败和浪费，努力提高农村公共品的供给效率。
（作者单位：武汉大学经济与管理学院）
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