国资划转社保提速扩围 社保基金至少进账3万亿到5万亿元

  [摘要] 去年10月,国务院首亮国有资产“家底”。有业内人士按照10%的划转率推测,认为至少可以为社保基金带来3万亿—5万亿元的增量资金。

  时代周报记者 陈泽秀 发自北京

  在社保可持续性问题引发热议时,国有资本“输血”社保基金改革按下加速键。

  7月10日召开的国务院常务会议决定,全面推开将中央和地方国有及国有控股大中型企业和金融机构的10%国有股权,划转至社保基金会和地方相关承接主体。

  由于多种原因,国资划转社保进展缓慢。今年6月,审计署公布报告显示,截至2019年3月底,已划转23户央企国有股权1132亿元充实社保基金,不到拟划转国有股权的10%;地方仅有4省份启动划转工作。

  国务院国资委研究中心研究员周丽莎对时代周报记者表示,预计今年国有资本划转社保将加速划转进度、扩大划转范围。

  如果全面划转到位,规模相当可观。去年10月,国务院首亮国有资产“家底”:截至2017年,国有企业(不含金融企业)资产总额183.5万亿元,国有金融企业资产总额241万亿元。有业内人士按照10%的划转率推测,认为至少可以为社保基金带来3万亿—5万亿元的增量资金。

  划转进度缓慢

  2018年3月,国资委宣布,中国联通、中国有色、中农发三家企业开展首批股权划转试点。去年11月,国资委又选择了中国华能等15家企业开展第二批划转工作。

  今年4月,国资委副秘书长、新闻发言人彭华岗在发布会上答时代周报记者问时表示,前两批18家企业一共划转国有资本750亿元。根据2018年度财务快报,划转部分目前已经增值到817亿元,增幅8.9%。

  财政部主管的金融央企也实施了划转。今年1月初,两家大型保险央企—太平集团和中国人保相继发布公告称,2018年12月26日接到控股股东财政部通知,要将财政部持有公司股权的10%一次性划转给社保基金会持有。7月15日,太平集团回复时代周报记者称:“在划转股权事宜上,集团已经完成国有产权的变更登记。”

  地方层面,安徽、新疆、云南、四川4省区已出台本省区国资划转社保方案。以安徽方案为例,安徽省国有资产运营有限公司为承接主体,市、县不再设立承接主体。同时,划转的国有股权收益将与社保基金省级统筹要求结合,调动市县积极性。

  根据国务院2017年11月确定的时间表,2017年选择3—5家国资委监管的央企、2家中央金融机构开展试点;2018年及以后,分批划转,尽快完成划转工作。总体来看,当前国资划转社保进展仍然缓慢。

  社保基金会前理事长楼继伟曾多次呼吁加快划转,他在3月全国两会期间曾表示,五六百家企业中,完成划转的才5家,还有10多家央企在走程序,总体来看,“速度太慢了,没有达到文件要求”。

  划转进展缓慢存在诸多原因。周丽莎分析,国资划转社保后,虽然不改变企业国有股权的属性和总量,而且社保基金会作为财务投资者,不干预企业日常生产经营管理,但社保基金会享有所划入国有股权的收益权和处置权,对国有企业来说,自身可分配利润减少了,“这或是改革进展缓慢的一大原因”。

  清华大学就业与社会保障研究中心主任杨燕绥对时代周报记者表示,一些国有企业背负参与全球化竞争的重大任务,让其拿出红利,划转社保很艰难,“这并非它的主要价值所在”。而对运营成本较高、效率低下的国有企业来说,创造红利划转社保的能力又非常有限。

  中国人民大学公共管理学院教授、中国养老金融50人论坛秘书长董克用对时代周报记者表示,各地养老金收支不平衡,经济发达地区养老金结余多,本地的国有企业效益更好,但缺乏划转动力;经济相对落后的地区养老金缺口大,国有企业的效率相对低,划转社保的能力有限。

  筹谋20余年

  国资划转社保的思路始于20世纪90年代。

  1993年起,中国实行社会统筹与个人账户相结合的养老保险和医疗保险体制,由现收现付制转向个人账户制。这项改革带来个人账户“空账”,已参加工作职工的过往养老金欠账。

  为弥补这一缺口,2001年6月,国务院决定,国有企业首次发行和增发股票时,按融资额的10%出售国有股,出售收入全部上缴全国社会保障基金。但实际操作中,因为减持的国有股以上市公司为主,股权变化对上市公司的治理结构、投资者信心产生一定影响,改革一度搁浅。

  2009年,股权分置改革完成,相关改革再度重启,国有资本划转由“减持”调整为“转持”。根据国务院规定,按照首次公开发行时股份数量的10%,将部分国有股转由社保基金会持有。社保基金会可按照股权参与利润分配,在禁售期结束后,也可以出售所掌握的股权。

  但上述做法只局限在上市国有企业,涉及的资金规模并不大。社保基金会的年度报告显示,截至2016年年末,国有股减持资金和转持股份累计2748亿元,其中,减持资金923亿元,转持股票1825亿元。

  2017年11月,国务院启动第三轮国有资本划转,将中央和地方国有及国有控股大中型企业、金融机构纳入划转范围,划转比例统一为企业国有股权的10%,规模远大于前两轮。但仍有声音担心,国资划转社保后,社保基金会可能通过大量变现国有资本,用于弥补养老金缺口。

  财政部2017年解读文件时明确表示,不会也不允许出现大量变现国有资本的情况。一方面,国有资本收益主要来源于股权分红,由社保基金会等承接主体持有,可通过国有资本运作获取更多收益,不是简单变现。另一方面,社保基金会等承接主体要履行3年以上的禁售期义务,在期限内不会变现国有资本。

  重在未雨绸缪

  近日有媒体报道称“养老金2035年或将耗尽结余,80后可能成为无养老金可领的第一代”。人社部有关司室负责人表示,这是对养老保险制度理解不到位,“中央已制定了一系列应对措施,完全能够保证养老金的长期按时足额发放”。

  尽管财政部、人社部多次给出定心丸,但各方担忧仍在。5月1日起,职工基本养老保险单位缴费比例统一降至16%,社保基金缺口进一步扩大。

  周丽莎分析,今年面对不确定因素明显增多、经济下行压力的挑战,中央企业要完成净利润同比增长9%的年度目标并非易事。在此情况下,一些过剩产业、能源类的国有企业划转社保的效果可能会受影响。

  此前有分析认为,划转部分国有资本充实社保基金,能为降低社保费率打开空间。但董克用认为,国资划转给社保是为充实储备基金,“用于人口老龄化高峰时的补充和调解,重在未雨绸缪,跟降费没有直接关系。”

  “应对未来人口老龄化,解决养老金可持续性问题,最主要的是调整养老金的结构,提高运行效率。”杨燕绥分析,一方面,要建立和完善企业年金和个人养老金,与基本养老保险一起形成三大支柱;另一方面,要加快全国统筹,解决养老金各地发展不平衡的问题。

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