养老保障“组合拳”意在优化“三支柱”结构

  养老保障政策“组合拳”的一个明确指向,在于完善养老保障制度体系、优化养老保障“三支柱”结构、丰富第三支柱“篮子”、补齐第三支柱“短板”。

  杨孟著

  截至2018年底,我国60周岁及以上人口达24949万人,占总人口的17.9%,远远超出10%的国际老龄化标准。清华大学等机构发布的《2018中国居民退休准备指数调研报告》显示,2018年我国居民退休准备指数为6.65,略高于2017年的6.31,老龄化趋势与养老金准备不足矛盾依然突出。

  为积极应对老龄化挑战,着力破解老龄化与养老保障匹配难题,国家层面于近日密集出台一系列养老保障政策“组合拳”。这些政策“组合拳”的一个明确指向,在于完善养老保障制度体系、优化养老保障“三支柱”结构、丰富第三支柱“篮子”、补齐第三支柱“短板”。

  首先是人社部官网发布消息,正会同有关部门加紧研究制定养老保障第三支柱政策,拟将符合规定的银行理财、商业养老保险、基金等金融产品纳入第三支柱“篮子”。其次是李克强总理7月10日主持召开国务院常务会议,要求切实做好降低社保费率工作,落实基本养老保险单位缴费比例不高于16%,并决定将国有企业10%的股权划转至养老保障“基金池”。第三是李克强总理6月21日主持召开国务院常务会议,决定加快发展商业养老保险,支持保险机构为个人和家庭提供个性化、差异化养老保障,完善社会养老保障体系。

  目前,我国养老保障体系由三大支柱构成:第一支柱为基本养老保险,由单位和个人按规定比例缴纳;第二支柱为企业年金和职业年金,由单位和个人按规定比例自主缴纳;第三支柱为商业养老保险,完全由个人自主选择和缴纳。第一支柱属于政府主导的公共养老体系,第二、三支柱属于个人或单位和个人相结合的私人养老体系。第一、二支柱全部实行税收优惠政策,第三支柱只对部分产品实行税收优惠政策。

  迄今为止,我国第一支柱“全覆盖、保基本”目标已基本实现,第二支柱也取得一定进展,唯有第三支柱发展严重滞后。在墨尔本美世2015年推出的“全球养老金指数”对全球前25大经济体养老金体系排名中,我国位居第22位;在德国安联2014年推出的“养老金可持续指数”对全球前50大经济体养老金体系排名中,我国位居第45位。我国在这两项排名中之所以明显靠后,主要原因在于私人养老金覆盖面太低,也即第三支柱存在严重“短板”。

  国际经验表明,健康可持续的养老保障体系,是一个由公共养老体系与私人养老体系相结合的多支柱体系。这也即世界银行督促改进各国养老保障制度建设的一贯倡导。其中,公共养老体系肩负社会公平重任,私人养老体系肩负养老金制度可持续性重任。近年来,即使是高度依赖公共养老体系的欧洲高福利国家,在多支柱体系建设方面也有所松动,并非铁板一块。继英国、瑞典等国率先启动养老保障市场化改革后,荷兰、德国等国紧随其后,向三支柱体系建设迈出坚实一步。

  在我国,第一支柱占比高达79%,第二支柱占比约20%,第三支柱占比几乎可以忽略不计。而在经合组织(OECD)成员国,第一支柱的平均替代率约22%,第二、三支柱的平均替代率通常保持在50%以上。其中,美国第一支柱占比只有10%,第二支柱占比高达62%,第三支柱占比也有28%。事实上,从近期密集出台的养老保障政策“组合拳”来看,分明已经透露出这样一个明确信号,那就是适度降低第一支柱比重,逐步提高第二、三支柱比重,将成为我国未来三支柱结构优化的基本方向。

  综观世界各国,在多支柱社保体系建设过程中,均普遍实行了税收优惠政策。实现税收优惠政策,一方面意味着个人即期税收支出的减少和可支配收入的增加,也即收入效应;另一方面意味着养老产品相对价格的下降和预防性养老产品需求的增加,也即替代效应。有研究表明,在两大效应的作用下,1%的税率变化会引起养老金21%的反向变化,即少收1元的税,可撬动20元的养老金。

  为加快推进我国第二、三支柱发展,很有必要实行全面的税收优惠政策。主要包括:一是参照美国负个人所得税制度和德国里斯特养老金计划,对于未享受到税优政策的中低收入群体,给予一定额度的财政补贴;二是加大税收优惠力度。目前我国税延养老险税优额度是1000元与工资6%的孰低者,相对于美国IRAs(个人退休账户)每年最高6500美元的税优额度过低,应大幅提高我国税延养老险税前缴费比例;三是有效整合第二、三支柱税收优惠政策,实行税收优惠政策共享制度;四是对经营第二、三支柱业务的金融机构就其第二、三支柱业务部分实行税收优惠政策。

  (作者系民建湖南省财政与金融委员会委员;湖南省农村发展研究院研究员)

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