四年“土改”试点符合预期 需进一步赋予改革空间

  邵海鹏 林小艳

  [刘守英说:“谁不改革,谁就没有红利。这从地方的反映来看,是很明显的。”]

  自2015年初全国人大授权33个县试点进行“三块地”改革以来,土改已历经两次延期,最初改革期限只有三年,原本应于2017年底结束,如今至少需要等到2019年底。

  本来改革就处于深水区,土改又是其中的“硬骨头”。改革缘何一再延期?面对已经过去的“3+1”年的改革,该作何评价?就上述问题,中国人民大学教授刘守英日前在接受第一财经专访时表示,采用试点改革的方式,是为了用实践来回应争议,从而达成改革、修法的最大共识。

  刘守英认为,改革已经有四年时间,现在看来,试点非常有必要也很有意义。实际上,不同地区对改革的需求都是很迫切的,尤其是传统农区,比如湄潭、泸县等试点县,得益于改革,乡村一些被压抑的需求得以释放,改革红利非常明显。

  他说:“谁不改革,谁就没有红利。这从地方的反映来看,是很明显的。”

  试点选择“多比少好”

  2014年12月,中央深改组第七次会议审议了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》,开启了本轮土改的序幕。

  2015年初,根据中央要求和全国人大授权,原国土资源部在全国选取33个县(区)进行农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度等三项改革试点。

  刘守英认为,对于整个改革方略,在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中就已经明确了基本方向,就是要构建城乡统一的建设用地市场,让农村集体经营性建设用地和国有土地同等入市,同权同价,让市场在土地资源配置中起决定性作用。现在看,为什么土改要采取试点的模式,而且是在时隔一年多以后?在他看来,是因为存在分歧,争议的关键不在于“改还是不改”,而是在“怎么改”这个方面。

  比如,面对必然要进行的土改,当时存在两个比较大的争议:一是集体建设用地进入市场,到底有多大的必要性,市场对此还有多大的需求?二是对于进入市场的集体建设用地,到底该放多大的尺度,哪类集体建设用地才能够进入市场?

  刘守英说,“当时觉得这个(集体建设用地入市)不能改,如果改的话,经济下来怎么办?”他表示,“在改革试点之前,如果地方政府都指着靠卖这点集体建设用地,是不可能支持搞征地制度改革以及集体建设用地入市的。那么,改革也就没有办法推进了。”

  之所以要在全国选择33个县进行试点,刘守英认为,试点选择“多比少好”。“当时选这么大的面,说明还是要改革,只是鉴于不同区域的经济发展程度不同,对改革的需求到底怎么样,需要获取更多的支持改革的证据。”

  然而,从另一个角度来看,这次由顶层设计推动的改革所选取的试点,也有着平衡的考量。刘守英认为,不同的选取标准,对改革评价有很大影响。按道理来讲,改革应该是选择那些最有改革需求的地方,而且有改革需求的地方要多选择一些。

  值得关注的是,在改革进行一年多的时间内,土改实行的是分开改革,33个试点县中,有15个试点宅基地改革,15个试点农村集体经营性建设用地改革,另有3个试点征地制度改革。

  直至2016年9月开始,原国土资源部才采取“试点联动”方式扩大“三块地”改革的覆盖范围。

  所谓“试点联动”,即一个试点市县,试点两项或以上农村土地制度改革工作。根据调整后的工作安排,农村集体经营性建设用地入市改革与征地制度改革相互打通。原有的15个宅基地改革试点,则获准将“三块地”改革都打通。试点工作由此全面提速。

  刘守英表示,“三块地”的改革,是存在内在逻辑性的,必须统筹推进,不能单独拆开。而且,改革本身需要以问题为导向,由于每个地方面临的问题都不一样,也就无法用一个框架去套改革方案,否则效果是不会理想的。当时,改革很重要的一点就是,要为顶层设计服务,为修法提供地方经验的支撑,要可复制。

  至于三年的试点期限,原本是跟中央深化改革的节奏来确定的,后来一再延期跟《土地管理法》的修改有密切关系。其背后,正是改革尚未达到预期成效。刘守英称,“如果修法没有完成,那么这些试点地区就不能停,如果一停的话,改革就会立刻面临法律尴尬。”

  释放制度红利符合预期

  土改已经过去四年,该如何评价这“3+1”年来的改革?

  刘守英认为,现在来看,土改还是有必要的,而且也是有意义的。实际上,不同地区对改革的需求是非常迫切的,制度改革所释放的红利也是符合预期的。

  比如,南海区的“三旧改造”,德清县的乡村工业园、民宿,义乌市的城市形态变化,没有改革是不可能达到的。

  “这些现象说明了什么?就是说,乡村被压抑的需求,在有了制度改革之后,就得以释放,一些新业态就会自动冒出来。这不是一个简单的用地指标增加的问题,而是乡村经济活化、发展空间增加的过程。”他说。

  其次,这次土地制度改革,很重要的一点意义就在于,探讨构建一套以土地转用、非农使用、财产权利为核心,以农民为主体的农村土地权利体系。从目前的改革成果来看,宅基地更能体现这一特征,就在于宅基地制度改来改去,并不简单的是一个怎么初次分配的问题,而是回到宅基地的财产权利体系上来。集体建设用地看起来是一个入市问题,但背后仍然还是要构建这一土地权利体系。

  第三,改革的思路也在发生变化。原先的制度安排,秉承“宅基地就是农民命根子”的教条主义观念,赋予农村集体土地特殊性,不能入市,无法与国有土地同地同权,这次的改革,实际上,就是要消除制度层面的特殊性,实现同地同权。

  第四,形成了一套可操作性的制度安排。这包括,集体建设用地入市,入市的主体、范围,地价体系的设计,土地增值收益的分配,集体所有权的权益如何实现,集体成员的资格怎么保障等。

  第五,这次改革调动了地方政府的积极性。中国的改革,光一头热,是不行的。现在试点的地方,一些搞得好的、改革明显见效的地方,政府都是积极主动,希望通过制度改革来寻找发展空间和机会。

  对于当前改革遇到的难点,刘守英认为,核心还在于地方要不要改革,是否具备足够的改革动力。至于实操层面,最重要的就是,国家制度层面对地方的束缚太多,比如土地指标管理、用地权、规划权、对官员的考核、对地方的审计等。

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