财赤率3%:行还是不行

  张锐

  2019年正朝着我们款款走来,对新一年经济走势的预测以及政策创新的猜想成为了时下市场分析人士不约而同关注的话题。特别是在2018年经济出现减速且2019年增长可能继续放缓的情形下,作为财政政策核心内容的财政赤字是否需要适度提高引起了经济学界的激烈争论。那么,到底财赤率可否有必要提升,提升的幅度多大才算合理呢?

  财政赤字率是财政赤字与GDP的百分比率,表现为政府部门对私人部门的借债,也就是公共部门的负债。决定赤字率高低的因素很多,如经济增长状况、国家税收能力、财政支出规模与结构,以及政府的还债能力等等。目前,国际上通常将3%的赤字率与60%的负债率作为衡量一国财政是否存在违约风险的警戒线;但从实际状况看,金融危机以来的10年间,美国、日本、英国、欧元区以及印度等经济体的年度赤字率平均分别为6.9%、6.8%、6.0%、3.5%和7.8%,但同期中国仅为1.5%。论单个年份,美国今年的赤字率为3.9%,日本为4.4%,欧元区为3.3%,中国为2.6%。对比之下,我国财政赤字率历来比其他经济体要低得多。

  按照财政运行目的,财政赤字可以分为平衡性财政与功能性财政。平衡性财政顾名思义是以追求财政收支平衡为目的,往往是在赤字率既定的前提下根据税收预测决定当年支出;功能财政以强调财政政策服务宏观经济平衡为总体目标,政府据此确定财政支出与税收政策,赤字仅是结果。一般而言,政府会在经济增长状况较好的时候降低财政赤字率,而在经济景气度不高的时候提高财政赤字率,比如美国、日本等国在金融危机后伴随着经济的艰难复苏不断提高本国赤字率,前者目前的国债规模达到21.7万亿美元,后者更是突破1000万亿日元。相比而言,金融危机以来我国除了个别年份实施了功能性财政赤字外,其他年份都推行平衡性赤字政策,因此总体来说是属于赤字率控制得非常好的国家。

  显然,3%虽然是不少国家为自己划定的财政赤字红线,但绝大多数经济体都未能像中国那样一如既往地坚守底线,而且过去10年无论是美国还是日本,其经济增长随着财政赤字率的不断提高的确出现了历史上少有的景气周期。看来,不管是3%的赤字率警戒线,还是60%的负债率红线,二者都不是绝对科学或者固化不变的标准。依此判断,中国政府同样可以将2019年的赤字率适时和适度的改变,即由目前的2.6%提高到3%甚至可以多一点,实现从平衡性财政向功能性财政的转换。

  首先,提高赤字率是熨平经济周期波动的有力之举。权威机构普遍预测,在今年经济减速的基础上,明年中国经济将继续回调。虽然外部贸易摩擦伴随着中美两国元首的日前会晤有所缓解,但其实国内经济增长减速放缓很大程度上是因内部因素所致,如基建投资下滑、社会信用扩张放缓、融资规模持续减少、民企投资动力不足等等。根据越是经济收缩越要推行积极性财政政策的基本规律,若将国内财政赤字率提至3%,可产生2.4万亿元的财政增量资金,不仅可以通过政府投资直接拉动需求,还可以带动社会商业投资从而形成“乘数效应”,一定程度地阻止经济的下行压力。

  其次,财政赤字率的提高能够打通货币政策传导机制。目前来看,流动性传导不畅是货币政策服务实体经济的最主要矛盾,且即便是央行增强了再贴现、再贷款余额以及设立了企业信贷增信工具,局面似乎未能扭转。但赤字率的提高有可能成为流动性传导的“润滑剂”。一方面,提高赤字率可以增大市场需求从而改善微观主体经营状况,从而改变银行金融机构的顺周期偏好;另一方面,赤字率提高的背后意味着国债和政策性金融债、地方债等抵押品规模的增大与数量的扩充,商业银行因此可以从央行手中获得更多的信贷增量,无论是央行的定向降准还是各种短中期货币投放工具便可顺利落地,从而有效支持实体经济。

  再次,提高财政赤字率是实现大规模减税的最强大支撑。与过去三年供给侧“去产能”取得了较大成效不同,“降成本”和“补短板”则没有出现明显改善,政府加大减税力度义不容辞。初步估算,2019年增值税产生的减税量为1.3万亿,个税减税达4000亿左右,与此同时,对企业的研发投入减税以及社保“五险一金”构成的劳务税递减规模也相当可观,政府税收的减少已成必然。在行政管理支出存在较大刚性情况下,政府为扩大投资与刺激经济所需要的赤字率突破3%也就成为一个必选项。

  最后,适度提高财政赤字率有利于进一步理顺央地关系,增强地方政府发展经济的主动性。目前的“分税制”管理体制使得地方事权责任突出而财权支配能力薄弱,虽然中央财政可以通过税收返还以及转移支付方式支持地方政府投资,但层层申报和审批也拉低了资金的使用效率。提高财政赤字率,可以适当加大地方政府债券的发行规模,直接增强地方政府的财权厚度,而且经过三轮的置换,目前地方债存量基本消化完毕,在堵住“后门”而拓宽“前门”的前提下,增加地方债券发行量可以保证地方政府债务状况显现化,便于风险把控与科学管理。退一步而言,即便是赤字率的提高全部表现为中央政府加杠杆,也有力增强了国家财政平衡支出结构和扩大转移支付的能力,从而有效增强地方政府投资拉动经济增长的动能。

  无疑,提高财政赤字率肯定会对政府的偿债能力形成新的考验,由此有人担心赤字率提高势必酿成公共债务风险,不过,这样的推断与预测对中国财政来说并不成立。一方面,并不是赤字率高的国家就必然发生债务危机,像美国、日本等国赤字率虽然很高,但从未发生过债务危机,相反欧元区在保证了3.5%的赤字率的情形下爆发了主权债务危机。因此,只要赤字的扩大挽回了由于需求不足带来的产出损失,且政府债务增加惠及了企业部门的增长,并带动了总体经济,全社会总的债务率也未必上升。我国拥有庞大的国有资源,应债能力远高于一般市场经济国家,以上的平衡性目标更容易保证实现。另一方面,目前我国政府债务率为36.2%,距离60%的国际警戒线还有相当大的空间,而且政府债务是当代私人部门的资产,下一代私人部门的负债,未来的技术进步和生产率提高也可以化解下一代的负债。更为重要的是,即便是将赤字率提高0.4个百分点,也仅仅意味着政府负债增加0.32万亿元,如此小规模的债务叠加依然处在我国财政能够有效承接与风险管控范围之内。

  其实,避免赤字率上升引发过高风险的关键不仅在于控制债务率的高低,更重要的是债务所对应的投资是否真正发挥了作用。为此,笔者建议赤字率提高形成的债务杠杆应主要分配给中央财政,即扩大国债的发行量,以此增加商业银行与企业部门手中可以抵押的高质量市场品种。目前来看,我国中央政府债务占GDP比重只有15%,国债余额仅为13万亿元人民币,且不说与美国相提并论,即便是与日本12万亿美元的国债存量也不可同日而语,而且我国国债发行无论是在国内还是国外都是供不应求,增大国债发行量存在着非常广大的市场需求空间。当然特别要注意的是,无论中央政府的加杠杆还是地方政府的加杠杆,都应当以持续优化公共财政支出结构为目标,投资重点必须始终倾注到民生工程的强化以及完备而精细的社会保障制度构造之上。

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