分税制任务远未完成国家治理现代化需现代财税体制配套

  贾康

  [把地方“基层困难”、“隐性负债”、“土地财政”问题的板子打在分税制身上,是完全打错了地方,并由此会实际否定1994年改革的大方向。这是一个大是大非问题,不可忽视,必须说明白讲清楚。分税制财政体制内洽于市场经济。在我国不断深化社会主义市场经济体制改革和推进全面配套改革,“五位一体”地实现现代化中国梦的征程上,坚持分税制财政体制改革方向,是切切不可动摇的。从1994年以来的基本事实出发,近些年来地方财政运行中出现的县乡财政困难、隐性负债、土地财政、“跑部钱进”等问题,绝非分税制所造成的,恰恰是因为分税制改革在深化中遇阻而尚没有贯彻到位,特别是在省以下还并未成型所引致]

  1978年以来,中国实行改革开放,开始了由计划经济向社会主义市场经济转变的经济、社会转型历程。改革开放近40年,中国国民经济现代化建设取得了举世瞩目的伟大成就,正在大步迈向“两个100年”奋斗目标。财政制度安排体现政府与市场、政府与社会、中央与地方关系,涉及经济、政治、文化、社会、生态文明等各方面。

  1994年分税制改革以提高“两个比重”为基础、以服务于市场经济的经济性分权为取向调整了政府与企业、中央与地方政府的财政关系,强调发挥中央与地方两个积极性,形成了我国现有财政制度的基本框架,成为上世纪我国市场经济体制改革的重要突破口,奠定了我国20年来社会经济高速发展的基础;同步推进的税收制度改革则进一步规范了政府与市场的关系,释放了微观市场主体的活力,有效促进了市场经济体制运行,提高了政府调控经济的能力。

  1998年开始建立公共财政制度的探索将重点放在支出制度的完善和支出结构的调整上,财政支出的重点从经济建设领域转向民生领域。

  1999年启动了预算制度改革,通过部门预算、国库集中收付和政府采购等制度的引入,初步构建了现代预算体系框架,预算的公开性、民主化程度显著提高。公共财政体制的建设与完善,较好地规范了中央与地方、国家与企业、政府与市场间的关系,为构建现代财政制度奠定了良好基础。

  1994年分税制改革的里程碑意义

  中国已经进入启动新一轮经济体制配套改革的关键时期,与此前若干轮改革类似,财税改革再次成为研讨和推进配套改革的切入点,其中又以如何认识和深化1994年以来的分税制改革为核心。

  在学术界已达成的较普遍共识是:税收制度是规范政府与企业分配关系的制度安排,财政体制则是处理政府间分配关系的制度安排。如在学理层面做更周详的审视,可知实际上这一认识是远未到位的。

  财政作为一国政权体系之“以政控财,以财行政”的分配体系,作直观考察,首先是解决政府为履行其社会管理权力和职能而配置公共资源的问题,与之密切相关、不可分离的,便是其所牵动的整个社会资源的配置问题。因此财政制度安排——包括解决政府“钱从哪里来”问题的税收与非税收入、“钱用到哪里去”问题的支出、转移支付以及资金收支的标准化载体即预算等的一系列体制、制度、机制的典章式规定——所处理的实质问题,是处理经济社会生活中的三大基本关系:政府与市场主体的企业之间;中央政府与地方各级政府之间;公权体系与公民之间的财力、资源、利益分配。

  因此,财政体制首先要解决资源配置中基于产权契约和法治环境、政府作用之下的效率激励、创业创新响应机制问题,以及利益分配过程的公正、可预期、可持续问题,进而服务、影响、制衡资源配置全局。

  邓小平1992年南方谈话后在我国所确立的社会主义市场经济目标模式,实际确立的是多种经济形式和产权规范的法治化取向不可逆转、公平竞争市场和间接调控体系的成型势在必行,因而完全合乎逻辑地要引出在1993年加紧准备、于1994年1月1日正式推出的“分税制”配套改革。这正是与中国经济社会历史性转轨中通盘资源配置机制的再造相呼应的制度变革。

  对于1994年分税制改革的评价,学界多从当年改革目标之一——“提高中央财政收入占财政收入比重”的实现程度来评判和肯定其取得的巨大成功——不错,这一问题是逼迫1994年改革并提供决策层空前一致的“政治资源”来推行这一改革的直接因素之一。但全面地看,1994年分税制改革的里程碑意义和历史性贡献远远不仅于此。

  在转轨、改革的基本逻辑链条上展开评价,其贡献和意义,在于使中国的财政体制终于从中华人民共和国成立不久的50年代即不得不告别严格、完整意义的统收统支而反复探索却始终不能收功的“行政性分权”,走向了与市场经济相内洽的“经济性分权”,突破性地改造了以往不论“集权”还是“分权”都是按照企业行政隶属关系组织财政收入的体制症结。在“缴给谁”和“按照什么依据缴给谁”的制度规范上,前所未有地形成了所有企业不论大小、不讲经济性质、不分行政级别,在税法面前一律平等、一视同仁,“该缴国税缴国税,该缴地方税缴地方税”的真正公平竞争环境,提供出在激发微观企业活力基础上有利于培育长期行为的稳定预期;其次也使中央地方间告别了行政性分权历史阶段分成制下的扯皮和包干制下“包而不干”延续扯皮因素的“体制周期”,打破了令人头痛的“一放就乱,一乱就收,一收就死”的循环,形成了政府对市场主体实行宏观“间接调控”的机制条件和中央与地方间按税种或按某一税种的同一分享比例分配各自财力的比较规范、稳定的可持续体制安排。

  正是在这种以统一、规范、公正公平为取向处理政府与企业、中央与地方、公权与公民分配关系的“三位一体”框架下,淡化了每一具体地区内各级政府对各种不同企业的“远近亲疏”关系和由亲疏而“区别对待”中的过多干预与过多关照,抑制了地方政府与中央政府的讨价还价机制和地方政府之间“会哭的孩子有奶吃”的苦乐不均“攀比”机制。既为企业创造了良好的市场经营环境,也为地方政府营造了一心一意谋发展中认同于规范化的制度氛围。

  当前一些财政困难恰恰是分税制没贯彻到位

  当然,魄力和动作极大的1994年改革,在多方面制约条件之下,只是提供了以分税分级体制处理三大关系的一个初始框架,仍带有较浓重的过渡色彩。深化改革的任务,在其后已完成了一些,但如何在省以下真正贯彻落实分税制的任务,还远未完成。

  自1994年以来直至今天,我国各省级行政区以下的地方财政体制,总体而言始终未能如愿地过渡为真正的分税制,实际上就是五花八门、复杂易变、讨价还价色彩仍较浓厚的分成制和包干制。为人们所诟病的基层财政困难问题、地方隐性负债问题和“土地财政”式行为短期化问题等种种弊端,实际正是在我们早已知道而欲作改变的分成制、包干制在省以下的无奈运行中产生的。把地方“基层困难”、“隐性负债”、“土地财政”问题的板子打在分税制身上,是完全打错了地方,并由此会实际否定1994年改革的大方向。这是一个大是大非问题,不可忽视,必须说明白讲清楚。

  分税制财政体制内洽于市场经济。在我国不断深化社会主义市场经济体制改革和推进全面配套改革,“五位一体”地实现现代化中国梦的征程上,坚持分税制财政体制改革方向,是切切不可动摇的。从1994年以来的基本事实出发,近些年来地方财政运行中出现的县乡财政困难、隐性负债、土地财政、“跑部钱进”等问题,绝非分税制所造成的,恰恰是因为分税制改革在深化中遇阻而尚没有贯彻到位,特别是在省以下还并未成型所引致。

  面对现实生活中与基层困难、地方隐性负债和“土地财政”短期行为相关的问题与弊端,除了有未知实情而把这些负面因素归咎于1994年分税制改革(实质上便会否定与市场经济相配套的财政改革和转型大方向)这种错误认识之外,还有一种虽未在表述上全盘否定分税制方向,却从强调“因地制宜”切入而提出的“中央与省之间搞分税制、省以下不搞分税制”、“非农区域搞分税制、农业区域不搞分税制”的主张,可将其概括为“纵向分两段、横向分两块(两类)”的设计思路。这一设计思路看似以“实事求是”为取向,要害却是未能领会市场经济资源配置的内在要求而脱离了中国经济社会转轨的基线和现实生活中的可操作性,属于一种使财政体制格局重回“条块分割”、“多种形式包干”的思维方向,完全未能把握深化改革的“真问题”:一个统一市场所要求的各种要素无壁垒流动的制度安排,如何能够如此“因地制宜”而横、纵皆为切割状态?

  如果说省以下不搞分税制,那么实际上这恰恰就是说的1994年改革以来我们遗憾地看到的因深化改革受阻而业已形成、为人诟病的现实状态,真问题是如何走出这一“山重水复疑无路”的困境。如果说“农业地区不搞分税制”,那么且不说实际操作方案中如何可能合理地将我国具体划分为各类大大小小、与非农地区仅一线之分的“农业地区”,试想一下体制分隔、切割状态下各个区域中的企业将如何形成我国目前第一大税种增值税的抵扣链条,以及各地政府将如何处理各自辖区的企业所得税索取权?这将生成完全不能接受的紊乱状态,并将带来无法解决的真问题。统一市场的资源配置优化机制,必然要求分税制“横向到边,纵向到底”地实施,即实现其制度安排的全覆盖——这也是分税制改革制度创新的内在要求。与之相联系、相呼应的管理系统创新、信息系统创新,也必然都应当“横向到边,纵向到底”地全覆盖。

  现代财税体制未来改革重点

  财政收支机制与安排要在五位一体的框架下,全面体现国家治理意图。财税体制改革要把创造机会均等、维护社会正义,放在最为突出的位置,既加快财税自身的改革,又积极支持配合相关改革,着重建立机制、促进包容,使各级政府财权与事权相顺应,财力与支出责任相匹配的现代财政制度,服务于十八届三中全会的改革顶层设计与部署。

  根据1994年改革以来分税制深化改革不尽如人意的突出矛盾和真实问题,在提高国家治理能力和治理现代化背景下,建立现代财税体制的重点应包括:

  (一)以政府扁平化改革为框架。

  在“最小一揽子”配套改革中积极、渐进推进省以下分税制的贯彻落实,通过省直管县、乡财县管和乡镇综合配套改革,在大面上将我国原来的五个政府层级扁平化为中央、省、市县三个层级(不同地区可有先有后),以此作为由“山重水复”变“柳暗花明”的一个框架基础。

  其意义是促进1994年以后始终不能贯彻落实的省以下分税制的进行。如果一旦分税制可以在省以下贯彻,其他的配套改革都可以有实质性的推进。过去我国约20种税怎么分的问题,经多年探索,怎么都分不好,现在人们所抨击的很多地方政府的短期行为,与其合理职能相悖的表现,伴随制度条件的改变应都可以得到改造。

  总体来看,我国的“省直管县”改革可分三步走:第一步是像目前各省的改革试点搞的那样,省主要对直管县的财政进行直管,并适当下放经济管理权,但仍维持市对县的行政领导地位;第二步是市和县分治,统一由省直管,重新定位市和县的功能,某些市毗连的县可改为市辖区;第三步是市的改革,在合理扩大市辖区范围的同时,合理调整机构和人员,总的方向应当是撤销传统意义上的管县的地级市(级别可保留,人员逐渐调整),全面落实市县分置,省直管县。在上述过程中,还可大力推进乡镇财政体制改革,对经济欠发达、财政收入规模小的乡镇,试行由县财政统一管理其财政收支的办法,对一般乡镇实行“乡财县管”方式,在保持乡镇资金所有权和使用权、财务审批权不变的前提下,采取“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”的管理模式。

  (二)以合理调整事权为匹配逻辑。

  在顶层规划下调整、理顺中央与地方事权划分,包括中央事权、地方事权、中央与地方共担事权、中央委托事权、中央引导与鼓励事权等等,进而按照政府事务的属性和逻辑原理,合理和力求清晰地划分政府间支出责任,尽快启动由粗到细形成中央、省、市县三级事权与支出责任明细单的工作,并在其后动态优化和加强绩效考评约束。尽快将基础养老金、司法体系、食品药品安全、边防、海域、跨地区流域管理等划为中央事权。地方政府应退出一般竞争项目投资领域,同时规范省以下政府的事权划分边界。

  (三)以税制改革为配合,完善政府间收入划分改革。

  以税制改革为配合,积极完善以税种配置为主的各级收入划分制度。大力推进资源税改革,以将“从价征收”机制覆盖到煤炭为重头,进一步扩大资源税的征收范围。推进房地产税立法。开征独立的环境保护税,并将该税种收入划分地方。扩大消费税征收范围、调整部分税目的消费税征收环节,将部分消费税税目收入划归地方;将车辆购置税划归为地方收入;巩固“营改增”成果,将增值税中央增收部分作为中央增加对地方一般性转移支付的来源。

  (四)以规范的转移支付制度体现事权优先原则。

  按照人口、地理、服务成本、功能区定位等因素优化转移支付的均等化公式,加强对欠发达地方政府的财力支持;适当降低专项转移支付占全部转移支付的比重,归并、整合专项中的相似内容或可归并项目;尽量提前其具体信息到达地方层面的时间,并原则上取消其“地方配套资金”要求,以利地方预算的通盘编制与严肃执行。此外,还应积极探索优化“对口支援”和“生态补偿”等地区间横向转移支付制度。

  (五)以建立现代公共预算管理制度为基础性支撑。

  结合建立现代财政制度的要求,在全口径预算前提下从中央级开始积极试编3~5年中期滚动预算;把单一账户国库集中收付制发展为“横向到边、纵向到底”;配之以“金财工程”、“金税工程”式的全套现代化信息系统建设来支持、优化预算体系所代表的全社会公共资源配置的科学决策;落实新《预算法》关于地方债的规定,加快地方阳光融资的公债、市政债制度建设步伐,逐步置换和替代透明度、规范性不足而风险防范成本高、难度大的地方融资平台等隐性负债;地方的国有资产管理体系建设也需结合国有资本经营预算制度建设而积极推进。

  在“渐进改革”路径依赖和“建设法治国家”、“强化公众知情与参与”多重约束条件和逻辑取向下,逐步而积极、理性地推进财税法制建设,掌握好服务全局大前提下“在创新、发展中规范”与“在规范中创新、发展”的权衡点,强化优化顶层规划和继续鼓励先行先试,在经济社会转轨历史时期内,不断及时地把可以看准的稳定规则形成立法。

  (六)以举债权和产权管理为重要组成要素。

  市场经济所要求的分税分级财政体制,内含地方适度举债的必要性和合理性。举债权是规范化的分税制体制下各级政府应有的财权,在大多数市场经济国家,地方政府债券市场已较为成熟和完善,成为地方融资的重要途径和资本市场的有机组成部分,在国家的经济发展尤其是地方经济的发展中发挥着十分重要的作用。新《预算法》赋予地方政府适度举债权,允许地方政府通过规范的法定程序,在有透明度和受监督的条件下以适当规模举债,筹集必要的建设资金,这有利于地方政府在分级预算运行中应对短期内市政建设等方面的高额支出,把支出高峰平滑化分摊到较长时段中,并借力于社会资金和市场机制发挥提供准公共产品的职能,有效弥补地方政府收入的不足。为进一步深化财政体制改革拓宽路径。

  产权管理是中央和地方政府间的重要事权划分内容之一。混合所有制作为“现代国家治理”的现代市场体系的产权制度基石,为国有经济部门改革和国有资产管理体系的重构打开空间,基于“现代国家治理—现代市场体系—现代企业制度—混合所有制”的逻辑链,十八届三中全会关于“混合所有制”认识的突破性表述,实际上强调在现代国家治理法治背景下,使任何一个市场主体内部,产权可以按照股份制框架下的混合所有制来处理,实现最大包容性和共赢、多赢,实质性地推进改革。

  (作者系中国财政学会顾问、中国财政科学研究院研究员、华夏新供给经济学研究院首席经济学家)

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