从GDP竞赛转向营商环境竞赛

  卓贤(国务院发展研究中心发展部研究室主任)

  黄霞(中国邮政储蓄银行广东省分行)

  近期,国务院召开了全国深化“放管服”改革转变政府职能电视电话会议。会议指出,打造国际一流的营商环境,有利于应对风险挑战、推动高质量发展、打造竞争新优势。根据我们的调研,在高速增长转向高质量发展的进程中,以创新驱动和服务业引领的经济结构对营商环境更加敏感,引导地方改变高速增长阶段的“GDP竞赛”模式,建立具有正向激励的“营商环境竞赛”机制,对进一步激发市场活力和社会创造力意义重大。

  良好的营商环境是降低市场交易成本、提高经济运行效率的重要支撑。营商环境质量的高低,反映为时间成本(如开办企业时间)、货币成本(如税负)和制度成本(如产权保护)。根据世界银行2011年的估算,开办企业时间每下降10天,会使一国的投资率增长0.3%、GDP增长率增加0.36%。

  良好的营商环境有利于激发企业家精神。企业家的时间、资金和精力是有限的,会在生产性活动和非生产性活动之间分配。在良好的营商环境中,政府更高效、司法更公正、政策更稳定、市场更公平,企业家从事生产性活动的回报会更高,会将更多资源配置到生产性活动中,从而创造出更多的社会财富。相反,糟糕的营商制度环境增加了游说公关、法律纠纷、争取特殊利益等制度性交易成本,极大抑制企业家从事生产性活动的积极性和创造力,使其更愿意或不得不将资源用于寻租式的财富再分配,而不是创造财富。根据2008年全国民营企业抽样调查数据,中国企业家每天工作9.99 小时,用于生产性活动的比重仅为69.3%,非生产性活动则占到30.7%。

  高质量发展对营商环境有着更高的要求。当发展以要素驱动和投资驱动为主时,企业对电力、交通、网络等“硬环境”的需求更为迫切。因此,许多发展中国家虽然在世界银行营商环境排名中只位列中下游,却仍能实现高速增长。相对而言,以服务业为主、创新驱动的高质量发展,其过程充满着契约的新生、重构和组合,企业家对知识产权保护、合同执行、投资者权益维护、缓解融资约束等“软性”营商环境更加敏感。只有塑造高效、公平、透明和有序的营商环境,降低制度性交易成本,才能让新技术、新产业、新业态和新模式喷薄而出,从而释放创新、创业和创意的生产力。

  “中等收入陷阱”从某种意义上来说是“营商环境停滞陷阱”。我们考察了各国营商环境和经济增长的关系,发现中等收入国家的营商环境升级速度较慢,根据世行营商环境报告,2017年中等收入国家营商环境平均得分为59.7分,明显低于高收入国家的73.1分。在数据可得的样本国家里,从2005年到2017年,有36个经济体停留在中等收入阶段,其营商环境排名在12年间平均下降11.2个位次。可以说,正是营商环境的止步不前甚至倒退,阻碍了中等收入国家从高速增长转向高质量增长,增大了其落入中等收入陷阱的概率。

  我国营商环境明显改善,但短板犹存。十八大以来,我国政府着力推动简政放权、放管结合、优化服务的改革,国务院部门审批事项削减44%,中央政府层面核准的投资项目减少了90%,企业开办时间缩短三分之一以上,近五年来我国营商环境的世界排名提高了18位。尽管如此,我国营商环境仍只列第78位,近五年来营商环境得分仅提高4.36分。

  营商环境短板制约着我国向高质量发展的步伐。虽然我国开办企业所需时间从2008年的35天缩短到2017年的22.9天,但仍比上中等收入国家的平均水平多2.3天,只能排在全球第93位。办理施工许可证所需时间从10年前的336天缩短到247天,但依然排在第172位,不仅与只要27.5天的韩国等发达经济体差距甚远,也明显落后于上中等收入国家的平均水平(162天)。十年来,虽然企业纳税所耗时间从872小时缩短到207小时,企业税收和各项缴款占利润比重从73.9%下降到67.3%,但纳税指标仍只排名在第130位。营商环境短板束缚了创新创业的活力,干扰了民间资本投资的预期,不利于我国转向高质量发展。

  我国营商环境改革存在“最后一公里”问题。我国区域发展差距较大的背后是营商环境的巨大落差。一些地区出现投资下滑、税收增长放缓、人口下降等问题,与其营商环境提升迟缓不无关系。虽然各地都意识到营商环境的重要性,但优化营商环境涉及地方政府放权、减税和减费等,都是刀刃向内、伤筋动骨的改革,存在着改革方案落地难的“最后一公里”问题。为此,我们不妨借鉴印度近期“营商环境竞赛”的经验。

  覆盖印度全境的“营商环境竞赛”,重塑了中央和地方之间的改革动力机制。印度营商环境排名从2014年的142名迅速提升到2017年的100名。究其原因,自2014年起印度联邦政府的产业政策与促进部每年下发《改革行动计划》,参考世行《营商环境报告》制定评估框架,对各邦改革效果进行量化评估,并向全球公布结果。印度的改革评估具有规则透明、方法简洁、指标可测、结果可比、排名公开等特征,各邦为吸引海内外投资者,形成了一场优化营商环境的“改革竞赛”,对推动地方改革形成了正向激励。

  一直以来,地区竞争是中国经济高速增长奇迹的重要“密码”。但在高质量发展阶段,地方政府以提供优惠政策为抓手的“GDP竞赛”已不可持续。中央政府应以科学考核评估为基础,引导地方政府开展“营商环境竞赛”,推动各地由过去争资金、争项目,向争创优质营商环境转变。

  一是建立统一的营商环境评估框架,坚持可量化、可验证、可考核的原则,设置营商环境各细分项的考核指标,并依据改革时间表和路线图逐年更新,提高考核的精准性。

  二是提高评估独立性,成立一个独立的第三方评估团队,由智库学者、高校教授、企业家以及国际机构专家组成,实施双盲评审制。

  三是建立常态化评估机制,将营商环境评估结果作为评价地方发展和考核干部的重要指标,推动政府职能转变。

  四是公开营商环境评估的过程和结果,让地方政府接受社会公众和国内外投资者的监督,在地方政府之间形成百舸争流、不进则退的正向激励。

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