中央财经大学副校长马海涛: 简并税率是下一步推进增值税改革的大方向和突破点

    本报记者 周潇枭 北京报道

    近年来,随着我国“营业税改增值税”税制改革的推进,增值税一跃成为覆盖全部行业、各种企业的第一大税种。2017年我国国内增值税规模达到5.6万亿元,占当年全部税收收入比重达39%。

    围绕增值税的改革一直在进行。国务院此前决定,2017年7月1日起,增值税原来17%、13%、11%、6%四档税率简并至17%、11%、6%三档。今年3月底,国务院再推深化增值税改革:2018年5月1日起,增值税原适用17%和11%税率的,税率分别调整为16%、10%;增值税小规模纳税人的年销售额标准统一为500万元;装备制造等先进制造业、研发等现代服务业符合条件的企业,以及电网企业,在一定时期内未抵扣完的进项税额予以一次性退还。

    4月初,财政部和国家税务总局联合发文,前两项措施细则已经落定。留抵税额予以退还政策细节有望加快推出。

    17%、11%两档税率下降一个百分点,会带来什么效应?当前推出的三大增值税改革举措,是否面临执行的难点?后续如何深化增值税改革,实现税率的三档并两档?带着这些问题,21世纪经济报道记者专访了中央财经大学副校长马海涛。

    缩小税率级差

    《21世纪》:将制造业等行业增值税税率从17%降至16%,将交通运输、建筑、基础电信服务等行业及农产品等货物的增值税税率从11%降至10%,会带来什么影响?

    马海涛:下调税率这一项,国务院提到预计全年减税2400亿元。这说明增值税作为我国的第一大税种,税基宽阔,即使税率仅下降一个百分点,也能带来大规模的减税效应。

    另外,1%的降幅是综合考虑了上下游企业的税负承担。增值税税率的下降整体上会带来减税效应,但是不一定会使所有企业的税负降低。

    按照“增值税应纳税额=销项税额-进项税额”原理,还可能出现两种情况。第一种,上游企业适用税率下降,但下游企业适用税率保持不变,如现代服务业,此次改革中依然保持6%的税率。对于此类下游企业来说,由于其用于抵扣的进项税额减少了,可能会造成企业税负的增加。

    第二种,上游企业和下游企业的适用税率都下降1%,但是下游企业进项税额下降的绝对量规模更大,会使上游企业在享受减税红利的同时,增加了下游企业的税负。

    为了尽量避免上述情况造成部分企业税负的大减、大增,综合考虑上、下游企业的税负承担能力,将17%和11%两档税率分别下调1%,有其客观必然性。

    下调增值税的两档税率,一方面在营改增减税降负的基础上,进一步降低了以制造业、交通运输业为代表的实体经济的税负,为建设制造业强国、减低社会物流成本、夯实实体经济发展营造了良好的税制环境;另一方面,在释放减税红利的同时,减小了增值税三档税率的级差,为下一步简并税率、优化税制结构奠定了基础。

    统一征税标准

    《21世纪》:统一增值税小规模纳税人能起到什么作用?

    马海涛:这简化和公平了增值税税制。工业、商业小规模纳税人标准分别是50万、80万,近年进行营改增试点的服务业小规模纳税人标准是500万——统一标准能促进产业协同发展、融合发展,为市场竞争主体创造公平的税负环境。

    这会使更多原本按基本税率(17%)或低税率(13%、11%)缴纳增值税的工商业中的中小微企业,符合小规模纳税人按较低征收率计税(征收率为3%)的条件。

    小规模纳税人按3%征收率计税,但不能进行相应抵扣,这对部分中小微企业未必划算。国务院政策赋予小规模纳税人自主选择权,他们可以选择成为小规模纳税人,也可以选择成为一般纳税人。

    比如,对于进项抵扣较多的下游企业,选择成为一般纳税人从长期来看更有优势;对于进项抵扣较少的上游企业,选择成为小规模纳税人则能够享受更多的税收优惠红利。将选择权交给符合标准的企业,能够使减税的红利真正惠及各个企业。

    要协调好各级、各地政府利益

    《21世纪》:对部分行业增值税留抵税款,给予一次性退还,能起到什么作用?

    马海涛:这体现了我们致力于打造税种中性的现代增值税制度的决心。

    按照“增值税应纳税额=销项税额-进项税额”原理,企业应纳增值税税额应该为正值。但也会出现企业实际缴纳的增值税(进项税额),低于企业销售产品、服务等从下游企业或终端消费者手中获取的销项税额,这意味着企业实际缴纳的增值税占用了企业的自有资金。原理上应给与退还,但我国当前税收实践是不予退还的,从而出现了“期末留抵税额”,这部分留抵税额需要等到销项税额不断增加、应纳税额转正后逐渐进行抵消。

    现在改革决定退还部分企业留抵税额,能增加企业现金流,增强企业盈利能力和发展后劲,充分发挥增值税对经济的中性作用。

    《21世纪》:这三大举措在执行层面是否有什么困难?

    马海涛:像退还留抵税额的政策,在执行中面临一定困境。国外实行“期末留抵退税”政策的国家和地区,增值税通常为中央收入,退税也由中央全额负担。

    但我国现行增值税收入分享机制较为复杂。一方面,进口环节的增值税收入全部划归中央,国内增值税收入由中央与地方五五分成,且在地方各级政府间分享分配方式各有不同;另一方面,我国增值税是按生产者(企业)所在地来进行分配,但增值税为间接税,税负通常由消费者来承担,这里存在税收归属地与税收来源地不一致的问题。

    在这样的税制下,无论是此次关于退还留抵税额的改革,还是未来进一步扩大期末留抵退税政策,都面临一些现实的困境。比如,如何协调中央与地方、地方各级政府间的利益,如果给予退税,如何确定各级政府承担的份额;产生留抵地区与实现增值税收入的地区不对应的话,期末留抵退税可能会加大留抵地区的财政压力等。

    未来在改革过程中,应通过制度创新和程序规范,在税收实践中不断加强各级政府之间、地方与地方之间的利益协调机制,逐步提升税务部门的税收征管能力,确保留抵退税政策不折不扣落地。

    简并税率为未来方向

    《21世纪》:今年政府工作报告中,提到增值税要朝着三档并两档的方向推进,这次改革尚未涉及。简并增值税税率这方面可能会怎样推进?

    马海涛:如果增值税税率直接从三档变两档,可能情况有二:一是17%降为11%或者11%降为6%。这种简并方式会导致税率变化过大,可能会使下游企业的进项税额大幅下降、税负大幅上升,扭曲企业的市场行为;二是在17%、11%和6%之间选择中间值作为新的两档税率。

    如果一步到位的话,税率调整幅度过大,从而使税率下降的行业大幅度减税、税率上升的行业大幅度增税,对企业税收负担的变化更是无法预测。

    所以,这次选择先将17%、11%降低到16%、10%,稳妥地推进改革。经过调整后,我国增值税的税率结构依然较为复杂,一般纳税人适用的税率有16%、10%、6%三档税率以及零税率。

    多档税率并存不利于税收中性作用的发挥,简并税率是下一步推进增值税改革的大方向和突破点。从各国的税收实践来看,简并税率是大势所趋。立足于我国基本国情和经济发展情况,我国增值税可以以单一税率,或者一档基本税率加一档低税率为最终目标。但在改革的过程中可能会涉及税率合并、调整等重大变动,必须要综合考虑各行业、上下游企业税负的合理化,避免出现大规模的税负波动,稳妥、循序渐进地推进改革。

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