组建移民局是中国深度改革开放的重要内容

  王辉耀【中国与全球化智库(CCG)主任、国务院参事】

  3月13日,国务院正式向全国人大提交了机构改革方案,正式提出拟组建国家移民管理局。这是我国进一步完善现代国家治理体系的重要举措,也是我国进一步深度对外开放,进一步融入全球化竞争的内在需要。

  组建移民局应对全球化是必然趋势

  经历了二十一世纪前十五年的深度全球化,世界经济又走到一个关键当口。上一轮科技进步带来的增长动能逐渐衰减,新一轮科技和产业革命尚未形成势头,主要经济体先后进入老龄化社会,人口增长率下降,给各国经济社会发展带来严重压力,致使世界各国纷纷出台各种措施,吸引外国人才为本国经济、社会发展增添活力,“人才战争”愈演愈烈。根据联合国最新报告,2015年世界跨国流动人数达到2.44亿,其中71%流向高收入国家,72%为20岁至64岁工作年龄段的劳动力。以习近平总书记为核心的党中央作出了实施创新驱动发展战略的重大部署,把人才工作的重要性提到了前所未有的高度。据统计,习总书记在不同场合指出人才重要性多达一百多次。总书记指出,实施创新驱动发展战略,根本在于增强自主创新能力。人才是创新的根基,创新驱动实质上是人才驱动,谁拥有一流的创新人才,谁就拥有了科技创新的优势和主导权。党的十九大报告更进一步提出了人才强国的战略,习近平总书记强调要聚天下英才而用之,制定更积极、更开放、更有效的政策,以更加开放包容的姿态,不唯地域引进人才,不求所有开发人才,不拘一格用好人才。近几年来,我国也推出了“千人计划”、“万人计划”等多种人才引入战略计划,广东上海等地方也陆续推出了很多方便外来人才留居创业的措施。2015年11月,李克强总理到上海自贸试验区考察时,更是亲临现场见证两位引进人才领取“中国绿卡”。我国已经搭建了初步的人才引入管理体系,建立了人才流动的基础制度框架。

  但是由于起步较晚,目前国际人才流动的大局之中,中国在国际人才引进方面与国际水平差距显著,根据第六次全国人口普查的数据,截至2010年11月,59.4万名外籍人员居住在我国境内,占我国人口的0.04%。据联合国估计,2013年居住在中国境内的外籍人士(国际移民)为84.85万人,占总人口的比例为0.06%。我国国际移民占人口总量的比例基本上为全世界最低水平,远低于发达国家和地区的平均水平10.8%,低于世界平均水平3.2%,甚至低于发展中国家的平均水平1.6%和最不发达国家的平均水平1.2%,低于印度的0.4%。据美国国土安全部网站公布的数据,2014年美国共颁发永久居留证(绿卡)101.65万张。而中国自建立绿卡制度以来,发放总量1.2万张左右,不及美国一年发放数量的零头。

  改革开放以来,中国准确地抓住了全球货物流动和资本流动的浪潮,成为货物流动和资本流动的大国。当下,人才流动成为全球化新的主题,对中国而言,经济转型升级必须要抓住这个时代主题。过去四十年,大量农村劳动力从乡村走向城市,带来了中国制造业的蓬勃发展和城市化的快速推进,中国一举成为世界公认的制造业大国。然而,随着人口老龄化的加深,我国人口拐点即将出现,人口红利逐渐消失。中国需要紧抓人口红利到人才红利转型的关键时期,有效推动国际人才流向中国发展,持续促进中国创新经济发展,甚至带动中国新一轮经济发展浪潮的到来。在这样国际国内宏观背景下,国务院层面上组建移民管理局可谓恰逢其时。未来移民管理局可以将目前各类业务归口综合管理,协调各部门的工作,还可承担国际人才信息库、海外国家猎头、国际人才研究等职责,可以更为规范有效处理非法移民等问题,对于我国加强人力资源储备和管理,在全球竞争中立于优势地位有着极大意义。

  当前我国国际移民管理的主要问题

  相对于国际上成熟的移民管理体系,我国现有的涉及国际人才流动,外国居民留居,人才吸引的法律法规和机构问题较多,法律过于碎片化,程序过于繁琐,管理机构叠床架屋,这些都是需要建立统一的移民管理局来处理的。总体而言,目前存在着下面五个亟需解决的问题。

  首先,我国对国际移民认识不足,将国际移民看作消耗社会资源的人口,而非创造资源带动创新创业的人才。需要正视移民带来的价值,以及移民可能给社会管理带来的挑战与风险,从思想观念和制度安排上,对国际移民及时做出相应的准备。同时,也需要创造良好的环境,提供便利,增进国内公民与移民的相互理解,使其能尽快融入我们的社会,消除文化隔阂与排外情绪。

  其次,国际移民人才引进的制度设计和法制建设有待完善。政策性文件是我国目前引进国际移民人才的直接依据,从法治意义上讲,政策性文件只能指导或者间接规范引进事务。而移民人才引进是一个系统工程,并不是“请进来”就完事,能否发挥作用,能否获得长期发展,如果是中国长期需要的人才,如何让中国长期所需的人才留下来扎根等,需要一整套制度设计和法制保障。

  第三,管理部门众多,程序复杂。境外人才来华就业,需要就业许可证书、就业证(专家证)和居留许可三个证件齐全。目前外国人就业许可证书、就业证和居留证三证分立,政府和事业单位雇用外国专家另行对待,人社部以及地方人力资源和社会保障部门审批就业证,居留证件由公安部门主管审配,而用人单位的用人申请许可由行业主管部门批准。劳动主管部门、行业主管部门和外国专家主管部门、公安部门存在着职能交叉和重叠现象,导致程序繁杂。另外,尤其是相关主管部门远离人才市场,对人才供应和人才需求变化的感知相对迟钝和不准确,会导致相关证件办理程序更加复杂。与发达国家相比,如美国仅需美国劳工部审批聘雇外国人劳动力市场测试,并发放外国人工作许可即可。另一方面,三证有效期限不统一,且居住证和就业证必须在过期前一个月之前才允许开始办,为办事者带来诸多不便。

  四,尚未建起留学、签证、绿卡、入籍间的衔接机制。根据2000年《高等学校接受外国留学生管理规定》:外国留学生毕业、结业、肄业、退学后,必须在规定的时间内出境,而就业证要求具备2年工作经验。直接毕业没有工作经验的留学生无法办理工作签证,寻找工作没有缓冲期。同时,按照国家现行规定,未取得居留证件的外国留学生不得在中国实习,这些规定对中国引进外国人才带来了较大的障碍。如很多外国留学生有创业想法,但不清楚什么能做、什么不能做;学习签证转工作签证需要出境办理;工作签证办理限制多、办理程序复杂,有些公司因为签证办理程序繁琐,不愿办理;外籍人员创业只能通过学校里的创业园创立公司,虽然规定原则上可以控股,但是手续麻烦,所以只能做法人。相反在国外,通过完善的国际教育体系、留学签证和各种留学政策吸引国际留学生来本国留学,并完善留学签证与就业工作签证的衔接,留住外国优秀留学生在本国创新创业,已成为各国开发外籍人才的一个主要战略。其次,尚未建立起签证、绿卡、入籍之间的衔接机制。

  第五,移民人才的界定和评价标准相对较模糊。在移民人才引进方面,各相关部门和地方都有自己的引才计划和引才标准,但目前甚至没有统一的概念来阐述所引进的人才。在诸多引才计划和制度中,国外人才、国外智力、技术移民、投资移民、外籍高层次人才、海外高层次人才、海外高级人才、海外华人华侨专家等概念都似有相通,似有不同。在外籍高层次人才的评估方面,没有统一的评价标准只是问题的一个方面,中国现行的对外籍高层次人才的评价标准本身还存在两方面的问题:一是中国评估外籍高层次人才才能方法单一,目前中国引进外籍高层次人才主要为政府部门和国有企事业单位的聘用,很少有市场的参与,在对外籍高层次人才的评估中自然也就少了来自劳动力市场的测试,难以保证引进人才与国家经济、社会发展需求之间的匹配度。

  组建移民局可先从五个方面入手

  因应这些问题,所以组建移民局在体制机制上都可谓是一次大胆的改革与突破。组建移民局必然会有很多政策创新和体制创新,笔者认为前期可以先在这几个方面切入。

  首先,解放思想,建立以引进国际人才为主要目的的移民体系,从建立移民局的目的上看,世界各国建立移民局的首要宗旨都是为了引进国际人才而服务,不论是针对高层次人才的无限额引进,还是针对相关人才的家属团聚类引入,其最终目的都是将国家所需的人才流入并且留住。进入全球化快速发展的新时代,国际人才的流动已经是大势所趋,任何一个寻求持续快速发展的创新型国家,都不会将国际人才拦于国门之外。所以,对于改革开放下的中国来说,进一步解放思想是根本,把引进人才从人才的增量变成创新发展的增量,不断深化改革,完善政策配套、措施配套和保障配套,真正起到为引进国际人才来华发展而服务的作用,成为具有国际影响力的大国移民管理的典范。

  其次,积极研究探索移民法,以及技术移民、投资移民与积分制的相关政策措施。任何体制机制的建立,都应当依托本体系的最高准则即法律为基准。可以在综合《中华人民共和国外国人入境出境管理法》、《中华人民共和国外国人入境出境管理法实施细则》、《外国人在中国就业管理规定》、《外国人在中国永久居留审批管理办法》等法律法规的基础上,加快研制《技术移民法》、《投资移民法》,使我国在人才移民引进与管理的法律框架更加科学、系统,在具体操作上也能实现有法可依。此外,建立科学的境外人才筛选制度,探索“职业清单”制度,吸引创新创业人才来中国发展。对于具有突破性的政策措施,可以选择在改革试验区等具有创新性、前沿性的区域先行先试。

  再次,推动现有政策措施落地,促进社会保障体系不断完善。在中央领导的高度重视下,在多部门的联合推动下,与国际移民相关的法律法规及政策措施对于建立移民局来说是有准备的。但是,从相关文件的执行效果来看,却让申请和取得移民授权的国际人才陷于两难的尴尬局面,即申请绿卡需要耗费大量的时间和精力准备文件材料,申请下来除了十年多次往返签证其他的作用都不明显,酒店住宿、动车购票需要出示护照,无法办理信用卡建立信用档案等,但是如果不申请,连十年多次往返签证的作用也得不到。在建立移民局的过渡期,应当通过集中处理与简政放权,就现存的政策措施落地问题、手续办理的繁琐问题、申请门槛过高的问题等进行逐一的排查和清理。

  第四,探索国际移民监管新模式,试点外籍人员临时身份证制度。建立国际移民准入、就业、居留的负面清单制度,利用大数据、互联网技术等高科技手段建立以用人单位和服务机构为主的国际移民服务动态跟踪机制,实现与公安、人社等部门的信息共享,实现监管与服务的一体化发展。对持有6个月以上居留许可证件的外籍人员,试点建立临时身份证制度。临时身份证采取与中国居民身份证相同的编码规则和使用功能,其有效时限与外籍人员持有的签证居留时限一致。

  最后,加大宣传力度,消除国民对移民引入的误解与抵触。中国是全球人口最多的国家,面对移民局的建立和大量国际移民的进入,社会对于移民的看法是需要政府和舆论的提前引导。在美国,科技巨头公司的领袖比尔盖茨、扎克伯格等人,经常会为引进国际人才对促进区域经济发展和增加本地就业提供佐证。移民对于区域发展来讲,实际上促进作用更大。比如,国际人才来华创业,其招聘员工将会以本地居民为主;国际人才来华创新,其带来的模式创新将会衍生出更多的行业,也会提供更多的就业机会。在移民局建立的过渡期,对移民的相关作用与意义进行广泛的宣传,消除误解与抵触情绪,让国民更好地融入全球化,让移民更好地融入中国社会,为建立移民局创造良好的社会环境和舆论环境。(编辑 李靖云)

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