科学决策,全局统筹——回顾上海几个重大工程项目的争论、比选和决策

  国家发改委原副主任,国家能源局原局长 张国宝

  上海浦东开发是我国改革开放以来,继深圳特区设立之后的又一个重大战略决策。历史已经证明实施浦东开发战略的正确性,它使上海的发展迈入一个新阶段,为国家做出了重大的贡献,同时带动了长江经济带乃至全国改革开放发展工作。

  上海的发展、浦东的开发需要建设一系列重大基础设施工程,包括机场、深水港、电站、过江通道、高铁车站等的建设。这些重大工程的建设有力地保障了浦东的开发和上海的经济腾飞。但是在这些重大项目的决策过程中,地方与部门、部门与部门、地方与中央之间,从不同的角度思考问题,最初的方案难免不尽一致。可喜的是,上海市在党中央、国务院的领导下,从大局观出发,不仅从上海的角度出发,更从全国的规划布局出发,最终都达成了统一的意见。现在回首这些争论、决策和全局的思考,给我们留下了十分宝贵的经验。

  过江通道路由的决定

  崇明岛是我国继台湾岛、海南岛之后的第三大岛。建设到崇明的过江通道,继而再到苏北,是我国沿海高速公路大通道的一个组成部分。

  最初通往崇明岛的过江通道,有东、中、西三个方案。当时,江苏已经向国家计委上报并获批准建设苏通长江大桥,连接毗邻上海的常熟与长江北岸的南通。上海最初考虑通往崇明岛的过江通道方案以紧邻苏通长江大桥的西方案为主,但是如果按此路由建设过江通道,距离苏通长江大桥太近,两者相距只有40公里左右。而在长江上,苏通长江大桥和江阴长江大桥的桥间距离约90公里;江阴长江大桥到润扬长江大桥距离也是约90公里;润扬长江大桥到南京长江大桥桥间距离也约90公里。如果按西方案建设过江通道,从全局看显得不够协调。因此我们强烈建议,上海市应主要考虑按东方案,建设通往崇明岛的过江通道,即从外高桥通过江底隧道先到长兴岛,这一段是长江的主航道,再从长兴岛以桥梁方式到达崇明岛,与岛内公路相连接。

  上海长江大桥

  从崇明岛到南通也同样有东、中、西三个方案。按此路由建设,有隧有桥。全部通道的距离比西方案当然要长,工程的造价也会高。但是按此方案到苏通长江大桥的距离约90公里,与前面所述的长江上各桥梁之间的距离比较协调,今后随着经济的发展,还可以考虑加密过江通道。上海市委、市政府从全国规划大局出发,最终确定采用东方案建设通往崇明和苏北的过江通道。

  西气东输天然气管道进入上海行政区划后的管道路由

  西气东输天然气管道进入上海市的第一站是白鹤镇,但当时的中石油的有关负责人向我反映,白鹤镇处于上海市边缘,那里有许多老旧仓库和棚户区,上海市给出的天然气管道路由要经过这些仓库和棚户区,会使拆迁的工作量很大,将大大增加管道建设的成本。他们甚至怀疑上海市让管道走这样密集的需拆迁的区域,是否是趁机向管道公司转嫁拆迁成本。我如实地向上海市领导反映了中石油方面的意见,上海市领导不争议、不讨价还价,立即与中石油协商,确定了一个双方都能够接受的进入上海市区域的管道走向方案,使得西气东输管道建设进度没有耽误,顺利建成。

  京沪高铁上海火车站站址的选择

  由于当时存在高速列车是采用轮轨还是磁悬浮技术的争议,最终还是确定京沪高铁采用轮轨方案,只在上海建成了从龙阳路到浦东机场约30公里的一段磁悬浮线路。这段磁悬浮线路显得太短,所以曾有领导同志设想,能否用磁悬浮线路把上海和杭州这两个大城市连接起来?为了给沪杭之间采用什么技术建设高铁留下今后讨论的余地,在2004年1月通过的第一个铁路中长期规划中,上海和杭州之间是开了“天窗”的,没有将京沪和杭甬这两条高铁之间的连接段标明采用什么方案建设。

  铁道部的意见一直是坚持全国高速路网都采用轮轨建设。他们担心今后把这段重要的路由甩在外面,所以把京沪高铁上海站的站址选在七宝镇,这样下一步建设从上海到杭州的轮轨高铁线路会比较平顺。但是七宝镇和上海其他交通设施,如机场、地铁等距离较远,不易形成综合交通枢纽。上海市的意见是在虹桥建设交通枢纽,这样虹桥地区既有机场、地铁、路面交通,还有京沪高铁终点站,可以形成一个立体的交通枢纽。在这一点上,铁道部和上海市的意见相左。铁道部认为,如果京沪高铁终点站放在虹桥,将来高铁延伸到杭州,就要又进来又出去,路由不平顺、不方便。上海市考虑问题的角度不同,时任上海市副市长杨雄同志专程到北京来向我报告了上海市的想法。后来经过艰苦的工作,我和上海市终于说服了铁道部,将京沪高铁上海站选在了虹桥。

  上海虹桥火车站

  上海轨道交通明珠线车辆的生产点问题

  随着上海的发展,城市轨道交通的作用显得越来越重要。上海市认识到,作为中国最大的工商业城市,轨道交通车辆将会有很大的需求,是一个很大的市场。为了发展上海市的产业,上海市的制造部门希望能够在上海电气集团已有的基础上,建立一个轨道交通车辆生产厂,以后上海需要的轨道交通车辆就由该厂生产提供。当时分管工业的上海市副市长蒋以任同志带领上海电气集团的领导到北京来向我反映上海市的诉求。

  可是,当时从全国的情况看,类似有上海这样诉求的大城市还有北京、广州、大连等地,他们也都希望在自己的城市建设新的轨道交通车辆生产厂。另一方面,原铁道部系统有分布在全国各地的多家车辆生产厂,如果每个大城市都去搞轨道交通车辆生产厂,今后各城市的车辆都用本地生产的,不仅市场仅限于本地,不能发挥规模经济的效率,又会割裂全国竞争有序的统一市场。因此,当时我的想法是不铺新摊子,利用已有的铁路机车车辆厂来生产城市轨道交通车辆。当时在全国比较有实力的车辆制造厂有长春客车厂、青岛四方机车车辆厂、株洲车辆厂和南京浦镇车辆厂,足以为全国大城市提供城市轨道交通车辆,形成一定的规模经济。

  我先后说服了北京、广州、大连等城市放弃新建城市轨道交通车辆厂的想法,而在以上铁路机车车辆厂中招标竞争选用。南京浦镇车辆厂就在上海附近,应该充分利用南京浦镇车辆厂已有的条件,而其他轨道交通上需要配套的产品,如列车空调器、电器产品等,尽可能利用上海已有的工业基础,发挥上海市的作用。尽管这个想法没能满足上海市的愿望,但上海市顾全大局,采取了和南京浦镇车辆厂合作的方案,没有坚持在上海生产车辆。上海明珠线开通后首次运营,时任市长韩正还特意邀请我和他同乘一节车厢,参加了首运仪式。

  上海汽车公司和南京汽车制造厂合并重组

  南京汽车制造厂曾是中国汽车工业的骨干企业,中国汽车工业总公司成立后,南京汽车制造厂还是中国汽车工业总公司的直属企业,而上海汽车公司属于上海市的地方企业。改革开放后,上海汽车公司发展迅速,这两个地理位置接近的汽车生产企业各自布置配套零部件体系,显得分散重复,没有形成规模效应。在铸件生产上,南京汽车制造厂计划在南京市迈皋桥建设一个新的铸件生产厂,而上海汽车公司也准备在上海市市郊建设一个新的铸件厂。此事引起了时任国家计委主任曾培炎的关注。曾培炎主任亲自协调,希望上海和南京两个汽车制造厂共同投资建设一个规模化、现代化的铸件生产厂,厂址就选在两地之间——发展空间较大的镇江。这件事现在看来似乎简单,但在当时地方各自为政的情况下,捏在一起还真不容易。在曾培炎主任的亲自推动下,最终两地政府和企业都同意,共同在镇江投资一个现代化、量产规模化的铸件生产厂,引进当时世界上最先进的意大利泰克西铸件生产企业的技术,共同投资组建了华东泰克西汽车铸造有限公司。这件事现在回顾起来做得十分正确。

  后来又发生一件事。英国老牌汽车公司罗孚汽车公司濒临破产时,上海汽车公司购买了罗孚公司的产品技术专利。后来罗孚公司又准备出售其生产资产时,南京汽车制造厂和上海汽车公司都去英国竞购,结果南京汽车制造厂捷足先登,拆回了罗孚汽车制造厂的生产设备。实际上,由于内斗,两家的引进都不完整。随着我国汽车工业的发展,国家计委希望这两个地理位置接近的汽车制造企业能够合并重组为一家汽车企业,并且共同规划分工生产引进的罗孚汽车,也就是现在的荣威和名爵汽车。这件事在南京汽车制造厂的阻力很大,他们觉得自己是被上海汽车公司兼并了,感情上难以接受。最终在曾培炎主任和国家计委的协调下,加上两个地方政府的支持,两家企业合并成了一家汽车制造公司,南京汽车制造厂整体进入上海汽车公司,在荣威和名爵汽车的生产上也发挥各自优势,做了合理分工配置。这个曾经的中国最大汽车兼并重组项目即使在今天来看,也是一个大动作。当时从上到下有不同看法,难度和阻力是可想而知。好在在国家计委的统一协调之下,上海市和江苏省、南京市政府都能从全局出发,从组织机构上、人事安排上做了重大调整。如今,南京汽车制造厂也发展得很好,可以说在全国也是一个非常成功的汽车工业合并重组案例。

  长兴岛岸线的分配

  随着造船工业向大型化发展,原来主要部署在黄浦江岸边的江南造船厂、沪东造船厂等企业需要从黄浦江畔搬迁到长江沿岸去发展,江南造船厂在外高桥率先建设了外高桥船厂。后来上海申办世博会成功,促使江南造船厂要尽快整体搬迁,原老厂场地作为世博会场馆。当时船舶工业集团(江南造船厂母公司)看好的位置是长兴岛,但是长兴岛的岸线资源有限,长度总计也就8公里左右。而且除了造船工业以外,其他的一些企业也都看好长兴岛的岸线资源。在船舶工业集团之前,振华港机和中海集团两个企业已经在长兴岛占有了一部分岸线。当时我希望船舶工业集团抓住有利时机,尽早跳出黄浦江到长江岸线去发展,所以我找到时任上海市发改委主任蒋应时,希望他将长兴岛的岸线全部留给上海的船舶工业集团企业,争取把江南造船厂和沪东船厂都迁往长兴岛,在长兴岛建设大船坞。但是,由于长兴岛有限的岸线,许多企业都在争抢,不仅有作为央企的船舶工业集团,也有上海的地方企业。最终,上海市将除了原有已经被占用的两小段岸线留给振华港机等两个企业外,其余的岸线都给了船舶工业集团,这才使得今天上海的船舶工业集团可以生产高技术含量的LNG运输船和深水钻井平台,并为建设强大的海军提供装备保障。

  洋山深水港建设中的几个问题

  受长江口“拦门沙”的影响,作为中国最大的港口城市、中国最大的工商业城市,上海却一直受困于没有一个大型深水码头。几届上海市委、市政府都在研究如何建设深水码头的问题,设想过多种方案,但是都不能解决上海市所需的深水码头问题。最后,上海市经过反复研究,决定利用浙江省舟山群岛中崎岖列岛中的两个小岛——大小洋山岛来建设深水码头。大小洋山岛间的水道最深达90米,是建设深水集装箱码头的良好港址。由于洋山深水集装箱码头的建设,上海已经成为世界上集装箱吞吐量最大的港口。现在回过头看,建设洋山深水港是十分正确的,极具战略眼光。可是,洋山深水港的建设在当年决策过程中却争议很大。当时交通部认为应该治理长江口,打开影响船舶进入的“拦门沙”,后来也曾提出过在外高桥五号沟建设深水港口。是建设洋山深水港,还是打通影响长江航运的“拦门沙”?意见不能统一。为了推进上海深水港的建设,同时改善长江航运,国家发改委决定这两个项目同时进行。

  建设疏浚长江口,打通“拦门沙”约需30亿元,国家决定负责投资的大头,剩余部分由上海市和江苏省分摊,上海市承担较多一点投资。为了使洋山深水港建设尽快得到批准,上海市同意在国家投资以外,承担较多一点的投资,终于解决了影响洋山港审批的一个障碍。

  洋山港

  洋山深水港到上海临港距离较远,必须建设一座长约30公里的大桥来运送集装箱。这座东海大桥当时是全国最长的海上桥梁,需要的投资不少。按照当时解决资金的思路,一是向国家要一点;二是贷款,贷款建桥,收费还贷。也就是说,对每个经过该大桥的集装箱要收取一定的费用,用于归还贷款。但是如果采取这种办法,会使在洋山港装卸的集装箱成本提高,影响货主在洋山港装卸集装箱的积极性。为了解决这一难题,时任上海市委书记的黄菊同志拍板决定东海大桥的全部投资由上海市出,并且今后对集装箱不收过桥费,自由通行。这条决策也是洋山港得以繁荣的重要因素。

  重大工程项目是百年大计,必须科学论证,同时也必须有大局意识、全局意识,经得住历史检验。

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