地方债化解问题倒逼 平台公司探索投融资改革

  地方债化解,是当前经济工作中的重中之重。一度被寄托于有效化解地方债问题之一的PPP,在具体的实践中又衍生出了“明股实债”等新的问题。政府债务的化解,其实就是政府平台公司的转型,也就是投融资体制的改革,而平台公司是具体的载体和运作者。

  地方债化解进展如何?这是当前经济工作中的重中之重。

  “堵,不如疏。”华夏新供给经济学研究院首席经济学家贾康12月7日在中国城市建设投融资论坛上表示,从历史经验看,越堵地方债就越难化解。

  在过去的数年中,尤其是近2年来,多部委联合“一起踩刹车”,采用“开前门、堵后门、修围墙、治存量”方式,促使地方债发行“有法可依”,解决之道趋向清晰。

  2017年即将收尾,一度被寄托于有效化解地方债问题之一的PPP效果如何?贾康表示,PPP本质上很好,但在具体的实践中又衍生出了新的问题,如“明股实债”,尤其是“财政兜底”似乎又是“隐性地方债”问题重来。

  21世纪经济报道记者在论坛上获悉,与会者的一个共同结论是:中国经济成长的基本面没有改变,发展的前景依然广阔,这对地方债的化解提供了重要的战略机遇。但化解工作牵涉到多领域系统的改革,而这又与投融资体制的改革关系更加密切。

  警惕PPP名义下隐性债务

  目前,在国家层面的努力下,除了发行债券和利用世界银行(以及亚洲开发银行)、外国政府贷款形成的债务外,理论上不再新增地方政府的或有债务。

  按审计署口径,到2015年1月1日之前,地方政府债务余额为24万亿元(2010年为10.7万亿元)。其中,地方政府或有债务规模为8.6万亿元。

  不过,中央出手,即通过置换债帮助地方化解的部分仅限于或有债务,这占到了总量中的35.8%。

  国家发改委投资研究所体制政策室主任吴亚平博士指出,尽管多部委联合采用了很多办法,但地方执行时仍存在“打擦边球”的冲动。在他看来,当下地方政府的“隐性债务”是PPP与政府主导的产业基金之间的背后交易(变相融资)所产生的。

  贾康表示,有地方政府会在PPP项目的执行中,采用“补充协议”的方式(如采取固定回报、承担投资本金损失、承诺最低收益等),暗中制定机构回购股权。这使得“国有股”暗地里仍占大股,导致社会方持股比例极低,违背了PPP的初衷。贾康认为,这就需要合理界定国有股的“下限”标准。

  考虑到经济发展的优势不一,有地方政府并不主动推动PPP。这是因为,对地方债的约束,一个重要的方法是,还款不能超过一般预算支出的10%。从预算支出的角度看,存在“弹性空间”,也就是政府手中持有数量可观的“活钱”,但因“没有明确说法是否可以进入PPP”。

  清华大学PPP研究中心主任王守清指出,即使是在省级总量控制下,有地方尚未用足“10%”的指标能否在省域内调配,也没有展开探索。另一个新的问题是,执行中,政府购买服务有了拓展,变成了政府购买工程,这也在一定程度上增加了“隐性债务”。

  “对地方债的化解,需要重视债务重组,构建良性的循环机制。”国家发改委和财政部PPP双库专家丁伯康博士对21世纪经济报道记者表示,实践中很多地方政府对债务的考虑大多从行政角度出发,没有仔细科学精准地分类和甄别,有的还款能力其实很好。因此,完全可以采用“止血与造血”的方式,实现平衡运作。

  政府平台公司转型是关键

  与会者一致认为,地方政府负债运行仍会持续,但政府债务的化解,其实就是政府平台公司的转型。说到底,也就是投融资体制的改革,而平台公司是具体的载体和运作者。

  吴亚平指出,从十九大有关投融资的表述可以看出,当前和未来中国仍要继续发挥投资优化供给侧结构的关键性作用,即强化投资在供给侧的作用。

  “构建新型的地方政府投融资模式,就是从过去过度依赖地方政府信用的融资模式,转向政府信用+企业信用的双轮驱动。”吴亚平表示。

  而其中的一个关键是,要稳步扩大地方政府一般债和专项债的融资规模,这具备透明、成本低和易管控的特点。同时,在政府投资领域,科学地确定投资边界,为社会资本提供更多的投资机遇。

  国内转型比较成功的上海城投集团副总裁王志强表示,平台转型离不开政府的支持,但方式发生了变化。如过去的承诺性支持被政策禁止了,平台主业未变,但获取项目的方式和融资方式变了。事实上,平台公司的转型,是从过去“做了再算”的政府指令模式变为了“算了再做”的市场核算模式。

  丁伯康认为,总体上,因为地方政府的融资仍存在,所以投融资模式的创新在于政府债券、PPP和投资基金的创新,这也为平台转型找到了业务出口。

  不过,多位参会人士表示,就存量债务和新增债务的问题,目前还没有明确的出路。

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