一家中介公司眼中的“PPP冷暖局”

  金永祥在进入2017年以后一直想控制公司的人员规模和业务的发展速度。

  金永祥是大岳咨询公司的总经理,在2017年年初的时候,他判断中国的PPP已经进入了新的阶段。这个“新的阶段”指的是,PPP已经进入需要进行费价制度改革的时候。

  于是金永祥就有意识地控制公司的规模和发展速度。其后的变化也符合了金永祥的判断,无论是财政部的50号文还是78号文,都在不断明确这样一个信号:加强对不规范PPP的约束和管理。

  7月31日,财政部召开进一步推进PPP规范发展工作座谈会,财政部副部长史耀斌表示,在当前严控地方政府债务风险的形势下,部分地方政府和市场机构对PPP发展前景表示担忧,认为政府付费类PPP与政府购买服务一样,都属于被政策限制的范围;事实上,中央始终将PPP定位为一项长期性、系统性的改革,当前提出的一些政策要求,是对短期内一些错误认识和违规行为的修正,有利于PPP事业的长期、健康、可持续发展。

  金永祥告诉经济观察报,这与他年初的判断是一致的,现在做PPP的就是三方:政府方、社会资本方和金融机构方,现在政府一方最重要。

  金永祥判断,PPP经过三年的快速发展,市场已经开始发挥自我调节作用,进入优胜劣汰的阶段。

  新阶段

  2016年是PPP快速发展的一年,金永祥告诉经济观察报记者,2016年底公司人数达到四五百人。签约合同数也是大幅增长,2013年有50来个合同 (启动之前),2014年大概是101个,到2015年的时候是245个, 2016年达到400多个,2017年会再涨到600个。

  但是,到了2017年,金永祥认为PPP发展已经进入了新阶段,特别是在项目中发现,都需要做两评方案,另外好多项目签完约后并不落地,开不了工。两评方案是指,物有所值评价和财政承受能力评价,在评价的时候就会发现,这已经离地方政府财政支出10%的上限越来越接近。财政部在2015年4月印发的《政府和社会资本合作项目财政可承受能力论证指引》中明确要求,每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%。

  金永祥判断,这其中会出现部分项目操作不下去的情况,然后就是有些项目签约就没开工,大部分签完约在那放着就变成假项目,做不下去了。

  金永祥给出了必须进行费价改革的理由。他表示,如果不进行费价制度改革,就无法真正推动PPP沿着市场化方向真正走下去。看看现在ABS(PPP项目资产证券化)为什么做不下去?就是因为市场对项目没有信心。为什么没有信心?还是因为没有现金流。现金流从哪儿来?政府使用者付费。政府没能力付费了,做那么多项目,政府哪有那么高能力付费?让使用者付费就意味着公益项目也得收费,让过去价格不到位的逐步到位,只有这样才能从根本上解决问题,一盘PPP的大棋才能盘活。

  金永祥认为,PPP项目一半开不了工的原因是项目完不成融资。完不成融资的原因是没有收费和价格制度改革。

  政府付费项目的减少,是否意味着PPP增速的下降?在财政部PPP中心的最新一期季报数据显示,在财政部PPP项目库中,政府付费和政府市场混合付费项目数8,625个、投资额11.4万亿元,分别占入库项目的63.6%和69.5%,占比稳定。

  10%的难题

  财政部在2015年印发的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》其中一条规定,每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%。省级财政部门可根据本地实际情况,因地制宜确定具体比例,并报财政部备案,同时对外公布。

  财政部副部长史耀斌认为PPP发展不规范可以归纳为“四个问题”:其中一条就是支出上限“虚化”问题。对于PPP项目支出责任不得超过预算支出10%的规定,一些地方政府认识不到位、把关不严、执行不力,还有些地方政府能力不匹配,对当地财力和支出责任测算不准确,导致财政承受能力论证流于形式,失去了“安全阀”功效,很可能加剧财政中长期支出压力。

  金永祥此前就判断,在PPP项目中财政支出的空间已经到了边界,大家都怀疑财政还不起钱,尤其是在地方政府债务问题已经引起众多关注的情况下,地方政府财政支付能力确实承受不小的考验。

  一位PPP专家对经济观察报表示,PPP项目政府支出事项会增加未来政府支出负担,过多项目可能导致财政收支矛盾加剧,从而带来债务风险的隐患。正是为了防止PPP项目政府支出事项过多而催生债务风险,财政部发文作出规定,PPP项目需要从一般公共预算中安排的支出应当严格控制在10%以内,这主要就是防止地方政府超出财政承受能力大量上马PPP项目。

  在上述PPP专家看来,政府付费和使用者付费项目成本均是受益者负担,但现阶段从防控风险角度考虑以使用者付费项目优先为宜。无论是政府付费,还是使用者付费,只要是公共服务项目,其成本最终都是受益者负担,一种是通过向社会公众收税支付费用,另一种是通过向特定的受益者收费支付费用。从受益对象看,政府付费类项目公共属性更为突出,外溢性更强,更具有大众性和普惠性,是地方政府更应优先支持的领域。当然,这要进行财政承受能力论证,不可不顾财政承受能力。

  考虑到经过三年多突飞猛进的发展,各地PPP项目政府支出事项已普遍逼近10%红线,根据现阶段“防风险”主基调,应从严控制新上马政府付费类PPP项目。

  史耀斌在7月31日的讲话中强调,要重点把握好PPP工作的“四条线”,其中一条就是要严控“红线”。要强化财政承受能力论证10%“红线”的硬性约束,统一执行口径,加强信息公开。所有项目都必须在PPP综合信息平台中,及时公开财政承受能力论证报告及有关数据。未按规定公开的,要从项目库中清退。各地要建立PPP项目财政支出责任统计监测体系,中央财政和省级财政对接近或超出10%红线的地区,要进行风险预警。

  就算有着10%上限的财政控制,但是PPP的大潮还在继续向前推进。

  难以控制的速度

  金永祥发现了PPP外部环境的变化,就琢磨要进行策略调整,他要控制公司的发展速度,把发展速度降下来。“必须要控制发展速度,但是实际上这速度很难控制。”金永祥说。

  当金永祥想控制速度时,公司的规模已经接近500人,要把公司每年50%的业务增速控制住确实不易,由于PPP业务发展太快,金永祥在压人以后发现,有些项目干不过来了。

  金永祥发现,在那些做不过来的项目中,一些是前期做烂的项目,还有一些县市级的项目也出现了。这些新变化让金永祥更加谨慎。

  金永祥告诉记者,现在80%的业务来自老的客户和客户之间的推荐。因为价格问题,金永祥认为他的公司在新的项目上,竞争力优势并不明显。

  在这次PPP大潮中,涌入的不仅是项目和资本,还有大量的咨询公司,一些公司拿到PPP项目的咨询业务,靠的就是低价中标。但有些中介公司会将项目做砸,政府就要重新选择中介公司,这已经成为影响PPP项目落地的一个日渐明显的问题。“真正新增的业务,是那些以市场方式进行选择的项目。此前有一个项目,地方政府由于我们提供的报价高而选择了价格更低的咨询公司,但后来项目做得不顺利,又重新找到我们,价格当然是以市场方式来商定的。”金永祥告诉经济观察报。

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