揭秘新机场快轨:土建+设备+运营“大PPP模式” 北京轨道建设拿下运营商

  8月7日,北京新机场快轨项目签约,成为运营商的是北京市轨道交通建设管理公司。

  经济观察报获悉,这次竞标过程中,由北京市轨道交通建设管理公司牵头,组成联合体的另外两家是城建集团和市政路桥股份有限公司。此外,参与本次竞标的还有由京港公司牵头的联合体,包括中交建、中铁建、中国中铁以及北京住总。第三候选人也是一家地铁运营公司,它联合了北建工、中建和中电建。

  轨道交通新机场线是北京市政府确定的重点工程,要求随北京新机场一并投入运营(2019年9月20日通车试运营)。新机场线项目特许期分为建设期和特许经营期,建设期约35个月(2016年11月1日—2019年9月19日);特许经营期从全线贯通试运营日起,期限为30年,计划全线贯通试运营日期为2019年9月20日。

  2016年4月,北京市人民政府通过委托运营的方式将北京地铁燕房线(房山线向燕山石化地区和房山城关等地的延长线)运营权交与北京市轨道交通建设管理公司,意味着建设管理公司获得了北京地铁运营市场第三张“牌照”。此前,北京的地铁运营商有两家,一家是“本土企业”——北京地铁运营公司,另一家是“合资企业”——北京京港地铁有限公司。北京市轨道交通建设管理公司参与地铁运营,也意味着北京地铁运营的三足鼎立之势形成。

  大岳咨询总经理金永祥告诉经济观察报,新机场线PPP项目是一个非常规范的项目,符合对PPP规范的所有要求,规避了伪PPP、明股实债等风险。

  开始

  2014年初,经北京市交通委员会的授权,京投公司经招标流程选定大岳咨询作为新机场线项目的财务顾问兼牵头顾问,开启PPP模式投融资研究工作。2014年10月,《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》和《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》等文件相继出台,根据最新政策导向,新机场线PPP项目的投融资模式结构在原有4号线、14号线、16号线设备+运营“小PPP模式”基础上做出重大调整和优化,形成了土建+设备+运营“大PPP模式”的框架雏形。

  大岳咨询公司的谢乒告诉经济观察报,从8月发布招标公告到9月底完成开评标工作,这是一个正常的反应时间,11月的确认谈判已经完成。与往常相比,从评标工作完成到谈判完成,3个月的时间是非常短的,这是因为前期做了大量的准备工作。从确定社会投资人到谈判完成,14号线用了一年半的时间,16号线也用了一年的时间。

  “北京新机场快轨项目的实际谈判时间只有一个月,前期对双方可能有争议的一些焦点问题进行了充分准备,在招标文件里面已经明确约定了解决方式。”谢乒说。

  2015年10月底,京投公司向北京市交通委汇报新机场线项目实施方案,在经市相关部门评审后,上报至北京市政府。2015年12月底,实施方案获批。2016年1月,北京市交通委员会启动了新机场线项目的社会化引资相关工作。在经过长达半年的论证、研讨和优化工作后,招标文件和项目协议终稿基本完成。2016年8月,项目公开发布招标公告,9月完成开、评标工作,11月经确认谈判后,确定北京市轨道交通建设管理有限公司(“建管公司”)、中国铁建股份有限公司(“中国铁建”)等八家单位组成的联合体为新机场线中标人,随后正式签署了由特许经营协议作为附件的项目投资协议,新机场线工程正式进入开工建设阶段。

  经济观察报获悉,这次竞标过程中,由北京市轨道交通建设管理公司牵头,组成联合体的另外两家是城建集团和市政路桥股份有限公司。此外,参与本次竞标的还有由京港公司牵头的联合体,包括中交建、中铁建、中国中铁以及北京住总。第三候选人也是一家地铁运营公司,它联合了北建工、中建和中电建。

  轨道交通新机场线是北京新机场的配套基础设施项目,线路全长41公里(与新机场高速公路共构段7.9公里),全线共设3座车站、1座车辆段,项目总投资293亿元。项目按照建设内容划分为A和B两部分。A部分主要包括新机场线前期工程、站前广场、草桥站(含城市航站楼)和新机场北航站楼站相关工程,投资额约为119亿元,由北京市基础设施投资有限公司(“京投公司”)负责投资建设;B部分为除A部分以外的建设内容,主要包括新机场线B部分的前期专项工程、土建工程、装修工程、设备设施等,投资额约为174亿元,通过PPP模式进行社会化融资,由社会资本和京投公司组建项目公司,由项目公司负责投资建设及运营。

  轨道交通新机场线是北京市政府确定的重点工程,要求随北京新机场一并投入运营(2019年9月20日通车试运营)。新机场线项目特许期分为建设期和特许经营期,建设期约35个月(2016年11月1日—2019年9月19日);特许经营期从全线贯通试运营日起,期限为30年,计划全线贯通试运营日期为2019年9月20日。

  谢乒对经济观察报记者表示,这次招主要招的是B部分,这个B部分涉及的内容是新机场线的土建,然后是设备设施的投资;所谓土建就是盖楼动体,车辆段等等这些,它就跟盖房相关的叫土建。设备设施就是轨道铺设、交通引导灯,以及车辆购置,这个叫设备设施。在B部分,这两块加在一起是274亿的投资,这个投资在北京市的PPP项目来说是目前为止体量最大的,在轨道交通的PPP项目里面也是体量最大的一个工程量。那么通过PPP模式,就对这个B部分进行深化融资,由社会投资人和建造公司共同组建这个北京公司负责投资建设和运营。

  2017年3月,组建完成新机场线项目公司,公司名称为“北京城市铁建轨道交通投资发展有限公司”,简称“城市铁建公司”,项目公司相关投融资工作目前正在平稳有序开展。

  经济观察报了解到,新机场线工程车站及区间主体结构施工工点共24处,截至目前,实现进场14处,实质性开工11处,进场率58%,开工率46%。

  “大PPP模式”

  此前北京地铁4号线、14号线、16号线都进行了PPP模式的尝试,但这次新机场线则首创了“大PPP模式”,即在原有“设备+运营”合作范围的基础上,加入了土建施工部分。“大PPP模式”拓宽了项目合作范围,加大了合作深度。根据项目设计文件,新机场线引资规模达173.6亿元,约占项目总投资估算的60%,无论在社会化引资规模上还是占总投资的比例上都是一次重大跨越,意味着新机场线是目前北京市轨道交通领域合作范围最广、最具完整意义的PPP项目。此外,由于合作范围的扩大,社会化引资规模的提升,也在一定程度上为北京市政府缓解了当期财政压力。“大PPP模式”解决了土建与设备、建设与运营的衔接问题。在之前北京市的轨道PPP项目中,土建施工由政府方投资建设,设备设施由项目公司采购安装,由于土建施工与设备安装不存在天然、清晰的分割界面,在建设阶段往往存在摩擦和扯皮事件,施工质量风险的确认和归责问题突出。在新模式下,政府将建设内容同时交由项目公司负责,由其承担相应的风险和责任,相关责权利的切分界面清晰明确,成功解决了原有模式的潜在问题。

  谢乒认为,投资额降了,因为运营成本能降的空间不大,构成运营成本主要是电费和人工,这两部分基本上降不了太多,能降的一个管理费用,另一个是总投的费用,此外后期的更新改造也可以降低一部分,所以建设企业就能把吃到嘴里的施工利润留了一部分出来。

  谢乒告诉经济观察报,这次社会资本方还是做了相当大的让步,就为了拿这个项目,它不像有一些地方的项目,也同样是这些施工企业去投,但他们真正看中的不是后期整个运营30年能拿到多大收益,而是看中了前期先把工程拿下来,工程就赚25个点,那么后面运营5年不行就交了或者股权转让了,或者政府回购,但是先期的25个点的施工利润已经赚到了。

  新机场线是北京市重点建设工程项目,在确定“大PPP模式”后,北京市交通委明确要求,这个项目的社会资本应至少包括大型建设集团和专业的地铁运营企业,否则难以保障项目的建设安全和运营安全。

  事实上,近两年“土建+设备+运营”的大PPP模式在其他城市也有应用,由于轨道交通项目的建设和运营工作具有极强的专业性,如果对投资人的选择出现偏差,会存在许多潜在问题。例如因两家金融机构共同拿下某一规模巨大的PPP项目,招标结果中没有体现专业社会资本方的直接参与,被质疑有违PPP本义。再如,另有某项目由三家银行联合体中标,中标社会资本实际仅承担本项目的融资、投资责任,不承担任何建设、运营风险,取得与公共服务提供情况无关的固定收益,法律人士分析该操作模式或存“明股实债”的情况,遭财政部发函核查。

  财政部在2017年的50号文以及87号文中都强调了对PPP的规范问题,财政部等六部门关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知中明确要求地方政府应当规范政府和社会资本合作(PPP)。

  新机场线项目在模式设计之初便成功绕开了上述风险陷阱,“建筑集团+运营企业”的社会资本组合模式兼顾建设和运营,有助于参与主体分别在不同阶段发挥各自的能力与优势,为项目全生命周期保驾护航。

  具体来说,北京市交通委员会作为项目实施机构,高度重视投资人的建设能力和运营经验,在招标文件中明确要求,项目资本金比例不低于40%,京投公司代表市政府在项目公司中持股2%,投资人必须具备市政公用工程、建筑、公路等行业施工总承包一级以上资质,另外,根据项目规模严格划定了相关财务实力、施工业绩和运营业绩门槛界限。

  从实施结果来看,科学合理的投资回报机制和绩效考核方式,消除了“明股实债”、固定收益、保底承诺等潜在问题,“建设集团+运营企业”的社会资本组合,避免了仅由金融类企业中标的情况,充分体现了PPP模式的理念与精神,有助于实现建设和运营工作的平稳推进、有序衔接。

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