全国10万法官“竞聘”上岗 扩充司法辅助人员搭建审判团队

  受制于各种历史因素和现实条件,全国19.88万法官中,有的虽具有法官身份,但主要在行政岗位长期不办案,有的司法能力不足,不能独立办案,这并不符合司法资源配置的规律要求。因此,实行法官员额制改革,就是要严格遴选优秀人员担任法官,回归法官办案本位,充实一线审判力量。

  通过分类改革成为华中某基层法院法官的任强(化名),还不到40岁, 2016年12月突发脑梗塞被入院抢救,“这也许跟常年伏案写文书、读案卷、开车下乡有关系。”刚刚出院的他告诉21世纪经济报道记者。

  法官是个高强度工作,但任强明白自己身上的职责。“司法改革要推动法官的职业化、专业化、精英化,现在庞大的法官队伍中,还是存在着名不副实的人员,只有淘汰一批,把德才兼备的人员留下,让其发挥更大的作用。”他说。

  在本轮法院系统的司法改革中,司法人员分类管理是一项基础性改革,将改变中国法院几十年来的人员分类,重新构造法官、司法辅助人员和行政人员的人员机制。这意味着全国19.88万名法官将进行一次重新“竞聘”。

  1月11日,最高法院司改办主任胡仕浩接受《人民日报》专访时介绍,截至2016年12月底,27个高级法院、340个中级法院、2623个基层法院——约占全国法院总数的85%——共产生入额法官104442名。

  法官肩上的担子更重了。2016年国庆7天假期,北京市朝阳区法院法官孙铭溪加班写了60余份判决书。截至年底,她已经审结583件案件,手里尚有359件未结案件。

  “案多人少”仍是中国法官工作压力的写照。法官员额制改革指向于此,也受这一国情倒逼而将持续深入。胡仕浩介绍,下一步,将完善省级层面法官动态调剂机制,化解忙闲不均矛盾。此外,试点地区将开始法官助理、书记员等司法辅助人员的扩充,以解决目前新型审判团队的结构性缺陷。

  “法官是我的事业”

  “有的同事虽然通过了考试、考核,但从心底里并不想当法官。”任强说。一方面,选任竞争激烈甚至残酷,另一方面,法官的审判风险高,收入却不高,尊荣感也不强。

  在改革初期出现了法官辞职现象。最高法院中国应用法学研究所博士后胡昌明在2015年3月至4月进行了一次大范围的问卷调查,全国2660名法官返回的问卷显示,对当前工作状态非常满意的只有34人,占1.28%,比较满意的295人,占11.09%;但不太满意的占34.89%,很不满意的占22.22%。

  与此对应,调查对象中,超过半数的法官认真考虑过想要离开法院,当时着手进行离职准备的也有9.81%,从没有想过离开法院的仅占5.53%。

  21世纪经济报道记者获得的数据显示,2015年全国共有1075名法官辞职。2016年3月,全国第三批司改试点之一的江西省即将启动改革,原江西省高院院长张忠厚其时告诉21世纪经济报道,“压力的确很大。法官的工作就是审案,可是一旦没被选任,意味着丧失了审判权,这个心理落差让很多法官难以接受。”

  张忠厚告诉21世纪经济报道记者,“在离开法院的法官中,年轻法官和年老法官占比都不高,反而是年富力强的业务骨干占比较多,他们的业务能力强,选择就业的机会也多。”

  山东大学法学院副教授姜峰在2016年8月也撰文称:在不少试点法院,由于预期待遇难以提高、终身追责加大了职业风险、审判自主权难以落实、案件负担大大加重等原因,法官入额积极性并不高,甚至出现报名不足、动员报名后虽参加考试但故意交白卷的情况。

  北京市法院在2016年8月组织第二批法官遴选,根据公开报道,全市符合报名条件的人数为1722名,结果只有827人报名,仅占总人数的48%。

  稳定法官队伍、安抚法官情绪也是改革的重要部分。按照相关政策,在五年过渡期内,法官职称、待遇保持不变。在有些地区,落选者转岗从事调解工作,而有些地区则允许他们继续审理案件,但不能签署裁判文书。

  “我们法院的一名研究室副主任,曾是全省法院第一个法学博士,改革开始前信心满满,结果未能入选。为了留住他,单位解决了他的副处级待遇,以让他稳定下来准备第二次选拔。”华东某省一名基层法官张雨(化名)告诉记者。

  按照最高法院“四五改革纲要”,到2017年底,将初步建立分类科学、分工明确、结构合理和符合司法职业特点的法院人员管理制度。104442名法官完成选任,意味着这项改革基础已成。

  张雨选择了留在法院,他进入法院工作多年,多次被评为“办案标兵”。“既然改革不可逆转,干脆就放手一搏,因为法官不仅是一份职业,更是我的事业。”他说。

  回归法官办案本位

  2016年国庆7天假期,北京市朝阳区法院法官孙铭溪加班写了60余份判决书。截至年底,她已经审结583件案件,手里尚有359件未结案件。这样的结案率在基层法院已经不低。

  据《法制日报》报道,截至2016年年底,朝阳法院有104名法官未结案超过200件,民商事法官最多的有553件未结案。加上旧存案件,朝阳法院全年任务量达到12.63万件,比有的省份全省法院的收案量还多。

  这还不是全国最忙碌的法院。上海浦东新区法院2016年新收案件超过13万件,全国有22家基层法院全年收案数超过4万件。根据公开数据,全国法院新收案件数量将继续保持连年增长。

  2016年11月,河南省鲁山县法院民二庭女法官王清青抱着发烧的女儿在办公室看卷,照片被同事拍下,随即在网上“刷屏”。

  王清青在接受采访时称,成为法官两年来,鲁山县法院收案数翻了一番,她自己办理的案子将近300件。“2014年,我们法院每位法官平均办案100起,而今年超不过200起名次就得往后排。”她说。

  胡昌明的调查统计显示,超过七成的被调查法官认为审判压力过大,工作强度大表现在案件数量多、疑难案件多、案件程序严格、审理期限短等多个方面。在审理期限的约束下,法官被迫增加工作时间,甚至需要加班加点才能完成任务,有的法官一天开12个庭,有的法官每年加班六个月以上,“白加黑”和“五加二”已经成了生活常态。

  但案件越多,精简法官的改革越要坚持。在全国司法体制改革推进会上,中央政治局委员、中央政法委书记孟建柱说,“在改革落实到位的地方,把法官检察官选好了、司法辅助人员配齐了、责任明确了、待遇落实了,不增加编制,也能缓解案多人少矛盾。有的法院在收案增长40%左右的情况下,通过改革,结案增长60%左右”。

  也正因此,从2016年8月开始,改革全面启动,北京等案件压力严重的地区甚至加速启动。

  对比发现,全国首个司改试点地区上海市,在2015年9月完成了首批法院人员分类定岗任务,直到2016年8月才进行了第二批选拔。北京市法院则在2016年5月完成首次选任,3个月后就进行了第二次。

  上海市司法改革的先行先试经验,无疑具有示范效应。可兹佐证的是,2015年,开展了改革的上海市受理各类案件62.29万件、审结61.45万件,审结率98.65%;而未改革的北京市法院2015年收案60.18万件,结案54.28万件,审结率90.2%。

  最高法院司改办主任胡仕浩认为,受制于各种历史因素和现实条件,全国19.88万法官中,有的虽具有法官身份,但主要在行政岗位长期不办案,有的司法能力不足,不能独立办案,这并不符合司法资源配置的规律要求。因此,实行法官员额制改革,就是要严格遴选优秀人员担任法官,回归法官办案本位,充实一线审判力量。

  “表面上看,法官数量比过去少了,”西北政法大学教授李政认为,“但实际上,这并不是一项孤立的制度,应与立案登记、诉前调解、审前调解、小额诉讼等制度有机衔接,通过多元化纠纷解决机制将案件分流。”

  法官比例动态调整

  1月11日,最高法院司改办主任胡仕浩接受《人民日报》专访时表示,2016年7月全国司法体制改革推进会后,法官员额制改革在全国范围内全面推开。

  也正是在这次推进会上,改革政策进行了微调。随着改革的深入,首批试点地区也开始了法官名额的调剂,并规划第二轮选任。

  孟建柱在推进会上说,对大多数单位,应当坚持39%的员额比例不动摇。考虑到我国80%左右的案件在基层,对案多人少矛盾突出的区、县法院检察院,可考虑把事业编制人员纳入员额比例的基数,以留住原来在一线办案的业务骨干。在此基础上,如果这些地区仍存在案件多、办案人员不够的,可考虑把员额比例提高到40%左右。

  他还指出,对具有法官检察官资格的人员进行遴选时,要以考核为主、考试为辅。这样做,无论是经验丰富的老同志,还是年轻业务骨干,都有机会通过遴选入额,既防止简单地以考分划线,又防止简单地论资排辈。

  21世纪经济报道记者统计发现,此后多数省份在选拔法官时,普遍将此前考试与考核分数4∶6的比例调整为3∶7。广西的尺度最大,规定院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、现在审判一线业务岗位的审判员、离开审判一线业务岗位不满3年的审判员,都可以不必考试。

  一名上海市法官检察官遴选委员会成员告诉21世纪经济报道记者,上海市是唯一规定33%法官比例的试点,在对精英化原则的严格把控下,“上海市法官遴选已经允许跨院报名,让在竞争激烈法院未被选任的人,有机会到竞争不那么激烈的郊区法院去当法官”。

  广东省遴选出了7162名法官,并在全省范围内对这些名额进行了首次分配。办案任务重的珠三角核心地区广州、深圳、东莞、中山、珠海、佛山案件量占全省一半以上,法官比例占全省52.45%。“案少人多”和“案少人少”的粤东西北核定比例则低于30%。同时,根据案件数量增长情况启动动态调整机制。

  胡仕浩也介绍,北京市办案任务最重的朝阳法院法官比例为48.2%。

  第一批试点之一的海南省采用其他方式弥补“案多人少”的法院。比如海口市龙华区法院截至2016年11月底收案大爆发,但龙华区法院只有46个法官名额,他们人均案件数将近500件。海南省通过高院年轻法官挂职锻炼等措施,来缓解基层法院办案压力。

  一名海南大学法学院学者告诉21世纪经济报道记者,海南省法官由于年龄结构等原因,面临较严重的断档危机。目前该危机已开始显现,比如龙华区法院改革完成时有52名法官,目前只剩46人。目前海南省已完成第二轮法官选任方案,将开始法官补选,并利用首轮遴选时未用的10%名额。

  搭建新型审判团队

  法官员额制只是司法人员分类改革的第一步,在未来的司法队伍构成中,将以法官为中心,组成法官、法官助理、书记员按一定比例搭配的新型审判团队,依法独立行使审判权。

  但一个结构性缺陷亟待接下来的改革解决,即法官助理的严重短缺。胡仕浩称,下一步,将推动各地增补审判辅助人员,完善法官助理、书记员管理制度,统筹研究法官助理培养机制与基层法官养成机制的衔接问题。

  21世纪经济报道记者得到的上海市法院司法体制改革试点工作实施方案显示,在基层法院,一名独任法官需要分别配置一名法官助理和一名书记员。在中级法院,由于要求至少由三人组成的合议庭审理案件,不允许独任法官一个人审案,因此方案规定一个合议庭中,应包括三名法官,此外,配置的法官助理和书记员加起来也要有三名。

  上海按照法官、司法辅助人员、行政人员分别占33%、52%、15%的总体安排,实际上法官与司法辅助人员(包括法官助理、书记员)的比例仅为1∶1.58,也就是说,存量改革下,无法实现1名法官搭配1名法官助理和1名书记员的配置。

  而在其他试点地区,法官和司法辅助人员的比例分别为39%、46%,法官助理和书记员的缺口更大。“我们现在是两三名法官合用一名法官助理处理事务性工作,书记员因为工资低、工作累,更是人手紧张。”华东某省一名基层法官张雨(化名)说。

  21世纪经济报道记者得到的一份北京市法院的内部工作汇报称,北京市法院首批入额法官2019名,意味着至少需要配备同等数量的法官助理,然而,截至2016年3月,北京市法院最多剩余1161人可以作为法官助理,缺口为858人。

  西北政法大学教授李政认为,改革后,并不是所有案件都需要由法官组织开庭审理。对于那些需要开庭的案件,才由法官亲自审判。而大量审查诉讼材料、组织证据交换、接待诉讼参与人等工作,需要分流给法官助理。

  北京市一名基层法院法官张志伟(化名)说,“法官助理承担的工作在量上已经超过法官。如果一起基层法院审理的案件从审查诉讼材料开始,到宣判后的考核监督结束,全链条大约可分为14个环节,而法官助理参与的环节所用时间要多于法官。”

  在此背景下,2016年7月17日,北京市高级人民法院对外发布公告,面向社会公开招聘1458名聘用制审判辅助人员。其中仅海淀法院就计划招聘218人,朝阳法院也计划150人。首批合同期限为7年。

  这些年轻人将是司法改革和未来审判工作的重要拼图,但张雨同时觉得,这些法官助理将面临比目前的法官更窘迫的竞争前景。“法官助理是法官递补的重要来源,但现在大量招聘法官助理,几年之后,将有更多的人竞争剩下的更少的法官岗位。”他说。

  正如孟建柱在司法体制改革推进会上所说,司法责任制改革是司法领域一场深刻的自我革命,改的是体制机制,动的是利益格局,“伤筋动骨”在所难免。需要知难而进、攻坚克难的胆识和勇气。

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