部署工程建设:力促全民健康向目标迈进

  新政意在凸显对深化医改以及健康中国建设具体任务目标的进一步实践和落实,尤其是以工程建设之名部署任务实施,其间传递出的一系列促进全民健康向目标迈进的政策新动向值得关注。

  ■深度解读

  国家发改委、国家卫计委、国家中医药管理局近日联合印发 《全民健康保障工程建设规划》(下称《规划》),重申到2020年构建与国民经济和社会发展水平相适应、与居民健康需求相匹配的医疗卫生服务体系。为此,《规划》对健康扶贫、妇幼健康保障、公共卫生服务能力、疑难病症诊治能力、中医药传承和创新、人口健康信息化等工程建设进行了部署。

  2020年对于中国而言注定意义非凡,其中,作为全面建成小康社会所必须达到的目标之一,全民健康目标堪称使命必达。此次《规划》不仅体现出对《“十三五”规划》中有关精神的贯彻,更是对2009年发布的《关于深化医药卫生体制改革的意见》、2015年发布的 《全国医疗卫生服务体系规划纲要(2015—2020年)》以及2016年2月发布的《中医药发展战略规划纲要(2016—2030年)》三个政策文件中对深化医改以及健康中国建设具体任务目标的进一步实践和落实,尤其是以工程建设之名部署任务实施,其间传递出的一系列促进全民健康向目标迈进的政策新动向值得关注。

  打破政策分割 新政意在统筹布局

  医药卫生体制改革,作为缓解乃至根治看病难、看病贵痼疾的治本手段,近年来不断加速布局。特别是在2009年新医改启动以来,围绕“普遍建立比较完善的公共卫生服务体系和医疗服务体系,比较健全的医疗保障体系,比较规范的药品供应保障体系”任务要求,以及2020年实现“人人享有基本医疗卫生服务和病有所医”的目标,逐步推进实施了包括公立医院改革、破除以药养医、完善药品流通、统筹医保支付、推进异地结算、深化监管体制以及促进整个健康服务产业发展等方方面面的改革内容。

  然而,根据不同目标在各自领域细化推进的改革举措,难免遭遇来自相关各方的阻碍,究其原因,正是基于医药卫生体制改革的综合属性,即唯有全局统筹、兼顾各方、齐头并进地加以推动,方能促使医改大计“水到渠成”。实际上,这一点不仅是学界多年的呼吁,亦是政府决策有意凸显的意图所在。2016年的《政府工作报告》明确提出,要协调推进医疗、医保、医药“三医”联动改革,而诸如加快培养全科医生、儿科医生,在70%左右的地市开展分级诊疗试点等相关改革和任务要求都被视为借助细分改革引领医改挺进“深水区”,而新明确的医生培养、分级诊疗等则有意发挥问题导向作用,化解医改推进的体制机制障碍,继而形成医改全局统筹推进的新格局。

  实际上,问题导向正是此次《规划》有意点出的亮点之一。《规划》指出,医疗卫生服务供给与深化医药卫生体制改革相关要求和人民群众日益增长的医疗卫生服务需求仍存在较大差距,总量不足、分布不均衡等供给侧结构性问题依然突出。一是多重健康挑战叠加,公共卫生仍是薄弱环节;二是全面两孩政策实施对妇幼健康服务能力的提高提出新的要求;三是县域内治疗大病能力距离实现医改任务还有一定的差距;四是区域内肿瘤、心脑血管病等疑难病症诊治能力亟待提升;五是中医药传承和创新能力需要进一步提高。

  《规划》将问题导向定位建设原则之一,围绕健康需求和医疗卫生服务短板,针对群众最急迫、最需要解决的问题,重点加强公共卫生、基层医疗、妇幼健康服务、疑难重症诊治、中医药传承创新和人口健康信息化等建设,支持建设一批重点项目,改善预防保健和看病就医的条件。其中,在此前的有关政策文件中,有关健康扶贫中提出的县级公立医院床位、增加妇幼健康服务机构等建设内容均源于 《全国医疗卫生服务体系规划纲要(2015—2020年)》的有关要求,而加强中医院传承创新等则是对《中医药发展战略规划纲要(2016—2030年)》任务内容的具体部署。

  不难发现,《规划》客观上正在切实打破原本存在的政策分割,有意将不同文件中的任务要求统一纳入到一个实施要求中,从而按照既定的工作安排,跨部门、高效率地统一实施开去。应该说,高效、科学地统筹医改全局中各个细分改革内容,不仅考验着决策者的智慧,更事关全体民众和医药卫生事业改革大计。

  以事权划分原则确定资金安排和保障措施

  对于工程建设,除相关规划内容之外,最为重要的当属资金安排。这一点,在医改各个细分改革内容中一直是绕不开的话题。而此次《规划》的制定正是遵循了中央和地方事权划分原则。中国人民大学发展中国家经济研究中心主任彭刚在接受本报记者采访时曾指出,对于公共事业的投入,中央和地方按照事权划分原则各自承担一定财政责任在我国各个公共设施和领域建设上较为普遍,但也容易带来一些矛盾,比如容易出现“中央出钱,干地方的事”或者“地方出钱,干中央的事”的局面,因此,明确按照事权划分将公共事业建设中中央与地方责任分清显得十分重要。

  实际上,当前许多热点社会问题的协调与解决,都与政府事权和支出责任划分相关,而医药卫生事业改革正属热点问题之一。由此,《规划》遵循中央和地方事权划分原则显得明智且必要,至少有助于厘清中央与地方权责关系,避免因责任不清导致具体工程建设停滞。《规划》指出,建设所需投资主要由中央专项建设资金和地方财政性资金筹措解决。国家发改委根据国家财力状况,从2016年开始安排中央预算内投资支持规划相关内容建设。除中央预算内投资外,地方要发挥主体责任加大投入,加强规划组织实施。各省(区、市)年度中央投资补助切块额度,根据各地人口总数、国家建设标准、发展现状、经济发展水平等因素综合确定。最终下达额度按照实际申请情况调整。

  在中央投资支持的项目所需配套资金上,《规划》也明确要由地方政府筹集解决。同时明确对于公共卫生和基层医疗卫生机构建设项目,取消贫困地区县级和西部连片特困地区地市级配套资金。而未纳入中央专项资金支持范围的项目,由省级人民政府负责落实财政性资金,统筹安排建设。

  而在保障措施上,同样亮点颇多,不乏在项目用地、直接减免配套费用等重磅政策。《规划》要求,地方政府切实履行公立医疗卫生机构投入和保障主体责任,多渠道落实配套资金,坚决杜绝医疗卫生机构负债建设。地方政府要无偿划拨项目建设用地,减免各种建设配套费用等,降低建设成本。

  当前,作为确保政策高效执行的必要手段,监管措施也必不可少,为此,《规划》明确要加强全过程监管。国家发改委、国家卫计委、国家中医药管理局三方将进一步建立健全纵横联动协同监管机制,力求实现事前规范审核、事中强化监督、事后严格考核的全过程监管,采取稽察、专项检查、在线监管等多种方式,对下达投资计划、项目落地实施、工程建设管理、计划执行进度、资金使用与拨付等重点关键环节进行重点检查,并将监督检查和年度考核结果作为后续中央预算内投资安排的重要参考。

  彭刚认为,政府投资侧重于公共卫生领域,本就属于民生范畴,因此,政府承担大部分责任实属应当,但也可引入PPP模式吸引社会资本进入,毕竟,在公共建设投资领域向民资放开,充分调动市场主体积极性,不仅有助于提升民间投资主体活力,更有助于公共事业自身的全面发展,最终惠及民生,堪称一举多得。

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