——访国务院发展研究中心企业研究所国企研究室主任、研究员项安波
    从今年2月份开始，国务院国资委建立了十大试点改革，国有资本投资运营公司试点是十大试点之一。组建和改组“两类公司”（国有资本投资公司、国有资本运营公司），是深化国资国企改革、推动国有经济向管资本转变的关键举措。
    与此同时，“两类公司”将成为完善国资管理体制重要渠道、深化改革建立现代企业制度、打造有市场竞争力的市场主体的重要运作平台。
    在去年9月份国家出台的 《关于深化国有企业改革的指导意见》（以下简称 《指导意见》）中，有关“改革国有资本授权经营体制”方面曾明确提出，改组组建国有资本投资、运营公司，国有资产监管机构授权国有资本投资、运营公司对授权范围内的国有资本履行出资人职责。
    那么，有关“两类公司”的基本特性是什么？设立“两类公司”的方案又是什么？“两类公司”应该有怎样的运行机制？为此，本报记者专访了国务院发展研究中心企业研究所国企研究室主任、研究员项安波。
以“两类公司”焕发国企活力
    中国经济时报：“两类公司”的具体定义是什么？它有哪些基本特性？
    项安波：“两类公司”是国有资本运营公司和国有资本投资公司的简称。“两类公司”应是根据《公司法》设立、具有民商事主体行为能力、能够直接持有股权、由国家授权经营国有资本的公司制企业，对出资企业履行国有资本出资人代表职责。它可以是国有独资性质,也可以由多个国家机构按相对均衡的股权结构分别持股，主要在执行国家政策、弥补市场失灵和实施国有经济布局结构调整等方面发挥平台公司的作用，其基本功能是股权管理、资本运作、资产经营和投资融资。
    国有资本运营公司主要营运竞争性领域履行收益性功能的国有资本，以追求投资回报为主要目标，业务范围以综合性为主。国有资本投资公司主要持有特定行业履行政策性功能的国有资本，以服务国家战略、实现政府意图为主要目标。为避免功能泛化，其业务范围以专业性为主。
    中国经济时报：请具体谈谈 “两类公司”的设立方案。
    项安波：设立“两类公司”首先要明确国有资本管理体制的基本框架。为改变国有资产“条块分割”格局、统一履行国家所有权管理职能及提高决策权威性，当前的多数共识是国务院层面应成立国有资本管理委员会（以下简称“管委会”）,集中行使原来分散在多个部门的国有资本所有权代表职能。“管委会”的职责之一是审定“两类公司”名单、批复公司章程和任免“两类公司”董事会成员，其下设办公室作为办事机构。综合考虑国家所有权公共管理与出资人职能分开、国有资本经营预算与公共预算衔接、统筹国有资本收益分配等因素，可由财政部履行“管委会”办公室职责。
    此外，还应由更为熟悉和关心“两类公司”经营状况和目标实现的机构担任其出资人较为合适。同时，综合考虑公共管理职能与出资人职能分开、缩短委托代理层级、兼顾出资人管理幅度和“两类公司”资本规模、发挥“两类公司”积极性等因素，建议“管委会”担任国有资本运营公司的出资人，国资委作为“管委会”授权执行机构，担任国有资本投资公司及尚未进入 “两类公司”的中央企业的出资人。
    在新旧国资管理体制过渡阶段，实际上还存在着传统国资管理体制与新国有资本管理体制、“两类公司”之间不同管理模式的制度竞争。在2020年前后，可以根据实际运行情况确定国有资本管理新体制的成熟模式。
    “管委会”办公室、执行机构分别负责受理设立运营公司、投资公司的申请。符合条件的中央企业向二者提出书面申请，二者根据试点条件进行筛选，向“管委会”提出“两类公司”建议名单，然后根据“管委会”的批复，办公室负责运营公司、执行机构负责投资公司设立的具体组织实施工作。
    参考国内外同类公司资本规模，结合我国国有资本整体规模，工商类央企所有者权益约为12．8万亿元。考虑到出资人管理幅度、行业属性、政策导向及中央企业特点等因素，中央层面成立15家左右的 “两类公司”为宜：其中5家国有资本运营公司，资本规模可以适当大些；10家左右的国有资本投资公司，专注于军工、能源、教育、医疗、养老、扶贫、环境保护、重大科技专项、重要基础设施、特定战略性新兴产业等领域。
    依托已初步具备国有资本投资运营能力和条件的中央企业，比如公司治理规范、市场化程度高、风险管控能力强、具有股权管理、资本运作和资产经营成功经验的企业等，具体标准可设定为近五年重大违法违规案件和无重大投资失误，所有者权益大于800亿元（国有资本运营公司）或100亿元（国有资本投资公司）等。主要采取吸收整合的方式，以几家重点企业为基础、联合组建国有资本运营公司，以一家核心企业为主体、牵头改组为国有资本投资公司。
    我建议，先从一般竞争性领域开始国有资本运营公司试点，这具有较大的覆盖面。从全国来看，分布于竞争性领域的工商类国有资本约为5．35万亿元，占全部国有资本的53．2％；在工商类央企层面，虽然因分布在垄断性行业的国有资本较多，这一比例较低，但也达到了43．6％。
    如此一来，既可让大多数国有企业焕发活力，又不至于影响担负政策性功能使命的国有资本对真正关系国家安全和国民经济命脉产业的控制能力。
    “两类公司”体现国有资本的双重属性
    中国经济时报：你认为“两类公司”应该有哪些运行机制？
    项安波：“两类公司”接受国家所有权政策制定机构的公共管理，与出资人是委托代理关系、与控参企业是股东与公司的关系，其运行机制可以参考汇金模式、借鉴淡马锡模式：“两类公司”按照《公司法》赋予的11项股东职权，选派专职股权董事，通过公司治理渠道、以市场化方式参与和影响控参企业的重大事项决策，实现国有股东“人格化”、做“积极股东”，但不干预控参企业日常经营，控参企业则实行完全市场化的经营机制。
    国有资本运营公司要建立健全以资本流动性管理和投资组合收益考核为核心的运营机制，偏重于资本营运，重点保证国有资本的保值增值和经营收益的可持续性。其控参企业应尽可能实现混合所有制。
    国有资本投资公司要建立健全以产业控制能力和实现特定政策目标为核心的运营机制，偏重于资产经营，重点保障在特定时期实现国家特殊政策目标。其控参企业应尽可能实现相对均衡、多元化的国有股权结构。
    中国经济时报：你认为成立 “两类公司”的主要作用是什么？
    项安波：我认为“两类公司”的主要作用是体现国有资本的双重属性和实现 “双重隔离”。
    在传统国有资产管理体制中，流动性不足、公益性不够是两大突出的机制性问题，政资不分、政企不分是两大根深蒂固的体制性问题。以公益性问题为例，国有资本收益长期在国企体系内循环，我国国有企业自2007年开始上交国有资本经营收益，但直到2009年，中央国有资本收益均100％返回国有企业。自2010年开始，中央国有资本收益约2．3％左右进入公共预算，以后这一比例逐年提高，但迄今为止也不过11．7％左右，地方上这一比例更低，这加剧了国有企业软预算约束、盲目投资、腐败浪费等问题。更严重的是，国有资本收益全民共享体现不足，导致国有企业群体难以获得多数民众的认同。
    针对流动性和公益性问题，“两类公司”的运行要兼顾国有资本的资本性和公共性，特别要发挥流动性、突出公益性，具体表现在以下几个方面：
    一、国有资本的投向要兼顾资本性和公共性。“两类公司”既要利用资本的流动性，发挥促进国有资本合理有序流动的平台作用。又要按照国家战略目标，动态调整国有资本投向。
    二、“两类公司”在市场经营中更侧重于体现资本性，特别是分布于一般竞争性领域、担负收益性功能职责的国有资本要按经济规律、市场规则运作，以财务回报为主要目标，保证国有资本经营收益的可持续性和有能力支撑服务国家战略目标的使命。
    三、国有资本公益性等公共属性主要在国有资本收益支出阶段体现。应改善国有资本经营预算支出结构，提升国有资本收益纳入公共预算比例，并在支出项中设立专项用于保障和改善民生，体现国有资本全民所有、收益全民共享的性质，改变公众对国有经济的认知，增进公众对国有经济的认同。
    针对政资不分和政企不分问题，“两类公司”要发挥“双重隔离”作用，主要有以下两个方面：
    一、以“两类公司”为界面实现政资分开。“两类公司”是纯粹的出资人代表，不制定公共政策、没有行政权力，其履行出资人职责与行政部门的公共管理职责彻底分开。
    二、以“两类公司”董事会为界面实现政企分开。切断政府与管理层之间的关系，保证“两类公司”具有“管资本”的专业能力和主动性。党政系统行使“管人管事”等，股东权力不能越过“两类公司”干预其控参企业。