“国地税打架”的状态不可持续
    中国经济时报：2015年12月25日，中办、国办印发《深化国税、地税征管体制改革方案》（以下简称《方案》）。深化国税、地税征管体制改革的目的和必要性何在？
    刘尚希：税收在国家治理中具有基础性、支柱性、保障性作用，是国家的“钱袋子”。而税收征管是“执法”的过程，是体现税法民意的过程；税收征管能力则体现了税法实施的能力，是实现国家与纳税人关系和谐的能力，也是体现税收政策，实现政策目标的能力。没有强有力的税收征管能力，税收政策目标难以实现，征纳关系难以和谐，税法税制也难以落地，国家治理也会落空。
    从这个意义上看，税收征管能力是国家治理的基石，也是国家治理能力的重要体现。世界上没有这样的国家：税收征管能力弱而国家治理能力却很强。实现国家治理体系和治理能力的现代化，增强税收征管能力是一项基础性的工作。通过国地税征管体制的改革，提升税收征管能力，也就等于增强了国家治理的能力。不言而喻，增强税收征管能力，需要一个现代化的税收征管体制。
    中国经济时报：《方案》出台基于什么样的背景？由分税制改革而确立的国税、地税分设的征管体制运行了20多年，其中存在哪些迫切需要通过改革来解决的问题？
    许善达：1994年分税制以后，一直到2003年，工作重心是抓征管、抓金税工程、抓增值税发票管理，税制基本上没大动。从2003年开始增值税转型、企业所得税立法等税制改革，到2008年左右完成。这段时间对国税、地税来说影响很小，原来归谁管的还是谁在管。
    随着税制改革的推进，特别是2012年之后营改增的推进，原来作为地方主体税种的营业税，户数逐渐由地税划给国税，收入由国税来收。过去营业税占地税局收入的一半以上，随着营改增在建筑业、房地产业、金融业和生活服务业这最后四大行业的推进，不久的将来地税局一半以上的收入没有了，原来营业税的信息化系统、征管制度、稽查办法也都没用了，甚至出现原来的营业税处、营业税科是否保留的问题，地税的财力、编制、机构、经费等都受到了影响。
    另外，两个税务局分设，对于纳税人的申报、登记和政府经济事务的协调来说，也显得麻烦，甚至出现了一种呼声——国税、地税合并。这次中央发出信号：不合并。
    刘尚希：1994年以来，我国税收征管体制分为国家层面和地方层面的两级体制结构，分设了国税、地税两套组织机构，实行分级征管，成效明显。但在运行中，也存在不少问题，突出表现在征管职责交叉，税源之争时有发生。这既增加了税务机关的征税成本，又加重了纳税人的纳税成本。针对这种不可持续的“国地税打架”状态，一种声音是建议国地税合并，通过组织机构的“内部化”来消化矛盾，提高效率。这次出台的改革方案否定了这种往回走的简单想法，而是基于国家治理级次——两级治理的基本架构来考虑。
    倪红日：实际上，关于国税和地税两个征管机构分设还是合并的问题，税务界讨论了很长时间。从国税、地税分设之后，就一直有一种意见，要把这两个机构合并。到了营改增之后，这种意见变得更加强烈，国税的工作量增加，地税相对来说工作量缩小，这是这次深化改革的一个重要的导火索。
    同时，很多地方的国税、地税在征管当中实现了各种方式的协调合作，而在经济下行压力较大的当下，企业更好地实现纳税上的便利也是迫切要求，于是变成了税制改革方面一个很重要的问题。
    关于征纳成本高、效率低的现象，当然跟两个机构的分设有一定关系，但最根本的还是由征税模式造成的。在计划经济下，税务机关作为主动方查账、跟踪税源情况；经济体制改革以后，税收征管模式以纳税人的自行申报为主，税务机关通过征收和稽核来落实税款征收，但这样的征管方式还是没有完全落实和成熟。在原有的税收征管模式向市场经济条件下新的税收征管模式转换的过程中成本较高，信息化建设的投入较大，加上我国税制体系中增值税、营业税等间接税占比较大，税收征管的复杂程度高，以票管税等，这些因素加在一起抬高了征纳成本。
    王雍君：现行征管体制的主要问题是职责重叠、缺乏协同整合造成税收征管成本过高、效率偏低。技术进步在税收征管中的应用很快，但由于税收征管体制的深层缺陷，中国的税收成本在世界上一直很高。
    另一个突出的问题是税收征管力量与税源配置不匹配。有些地方税源丰足，但征管力量不足；有些地方税源很少，但同样需要配置税务征管力量。这里面的隐形代价很大。
    营改增、环境税和消费税等改革进程启动后，两大税务机构间原来的任务和职责已经变得相当不合理了。房地产税的改革以及政府间财政关系的变化，也使得职责调整变得非常重要和紧迫。
合作而不合并
    中国经济时报：本次改革的重点和亮点体现在哪些方面？
    许善达：《方案》所要表达的最重要的信息就是国地税不合并，这是非常重要的政治决策——中央要保持中央征税的权力，地方也有地方征税的权力，这两个权力绝不会合并。中央不会把地方的权力上收，也不可能把中央的征税权下放。
    刘尚希：一方面，明确提出国税、地税基于两级治理的“分工”模式，发挥两个积极性，国地税不合并，给税务人员吃了定心丸；另一方面，给出了“合作”、“协同”的解决之道，国地税在日常征管活动中应减少内耗、保持协同，形成合力。如同两个人跳国标舞，只有形成默契，才能从整体上增强税收征管能力。
    《方案》提出，要以风险管理为导向，推动税收征管体制创新。随着税收征管逐步侧重于纳税人自主申报，税收征管的重心也日渐转向风险管理。真正的风险在于税法遵循风险，不依法征税和不依法缴税，这才是风险管理实质所在。《方案》强调全面实施分类分级管理，以风险评定等级为基础，实施不同的管理应对措施。
    从管理对象看，对企业纳税人实行重点税源管理，提高大企业税收管理层级，在涉税基础事项属地管理的前提下，可把大企业税收风险分析等事项提升至税务总局和省级税务局，对个体纳税人构建以高收入者为重点的自然人税收管理体系。
    从管理内容看，税收征管工作的重心将转移到后台，进行税源与税收能力的监控、分析、预测、决策，强化纳税咨询服务，强化风险识别和取证，实现“前台一家受理、后台分别处理，限时办结反馈”。从管理形式看，以“互联网＋税务”为行动纲要，税收征管流程将变为“收集数据—量化分析—找出相关关系—优化方案”的事前主动模式。
    我国税收制度基础设施长期缺失，其中突出表现在纳税服务理念上，造成征税人与纳税人关系演变为“猫鼠”关系，税收风险不断加大。改革的落脚点在于服务，就此而言，《方案》极具针对性，从最大限度规范纳税人、最大限度便利纳税人两个方面，推出了涉及“简政放权”、“便民办税”等在内的系列“组合拳”，共计27项创新服务举措。
    王雍君：最大的亮点是协同与整合国税与地税的力量以提高各级政府的税收治理能力。始自1994年的国税地税分设分征且缺乏协同的体制，已经不能妥善应对20多年来税收环境巨变带来的种种挑战，这些挑战在近年启动新一轮税收改革后进一步加剧。
    《方案》提出的6大类30多项具体举措，概括起来，其精神实质就是协同与整合。高度碎片化一直是中国国家治理体制的一个重大软肋，在税务行政治理上也是如此。
    中国经济时报：关于国地税即将合并的说法也一直甚嚣尘上，为什么是合作而不是合并？
    许善达：合并是一种政治上不成立的想法，既不应该，也不可能。1994年成立国家税务局，就是中央要获得征税权，中央是不可能把征税权放给地方的。
    为什么要合作呢？国税、地税分设，确实纳税成本和征税成本都高，既要坚持政治原则不合并，又要想办法降低纳税成本、征税成本，提高征收率，减少流失，那就让它们合作。这次提出的合作而不合并，表达的信息是不合并，要求的工作是合作。
    倪红日：合并肯定不是发展趋势。分税制的财政体制的本质要求是两个机构分设，其背后的意义是要调动地方政府的积极性，在地方政府能够用自己的财源来解决自己的问题的基础上，中央实行转移支付。《方案》肯定了1994年中央和地方分税制改革体制的基本框架不变，在这一前提下，国税、地税进行合作性征管，以解决现实中出现的税收征管问题。
    如果合并了，会出现什么样的情况呢？等于又要回到过去的旧体制，中央和地方的职责又混到一起了，这样恐怕会出现两种可能性：一是中央完全集权，地方没有积极性，这显然不是好体制；二是中央实质上被地方绑架，地方的职责则变得模糊不清，这是历史走过来的，也不是好体制。
    中国经济时报：分税制仍然是未来征税体制改革的大方向，但是营改增的推进会带来国税征管工作量加大、地税征管工作量萎缩的问题，在这种情况下，地税部门存在的必要性何在？
    倪红日：现在这种国税工作量相对大、地税工作量相对小的情况只是暂时的，由于税制改革还在进行过程中，有些税种的改革、征管模式的转换尚未到位，导致一时出现地税工作量不饱和的情况。实际上，将来税制改革的情况是，地税的工作量可能要远远大于国税。一是正在酝酿的房地产税要面向自然人征税，一旦形成，地税部门对于自然人征税的范围就会大大扩展，工作量很大；二是当营改增以后，要在1994年的财政体制框架下继续完善中央和地方的财政关系，那么势必要为地方政府寻找到一个新的主体税种，我主张把中国现在的特种消费税扩大到最后的零售环节普遍征收，由地税征收。
    我主张，弱化生产和经营环节的税收、重点培育分配和消费环节的税收，这可能是一种趋势，最终消费环节包括劳务服务和商品消费环节，纳税人群体庞大，都将是地税的税源。随着税制改革的推进和完善，地税部门的征管任务会重起来。
    许善达：再进一步深化营改增，一定会把一些税种划到地方。多数人建议把消费税划到零售环节给地方，在零售环节征收的车购税也划给地方。
    我认为消费税的推出和营改增是一个时间表。以2014年的数据来看，地方收入占52％，支出85％，中央收入48％，支出15％。从地方的收入和支出比来看，等于地方每花一块钱，有四毛钱等着中央给。想要维持中央、地方收入各50％的大格局，就必须在营改增推进的同时出台配套措施，否则地方收入减少将加剧中央、地方财政失衡。
    地税局将来的工作量不但不会萎缩，反而会比现在重。将来可能在消费税税率的设置上赋予地方一定的浮动权力，比如可在10％的税率基础上上下浮动1％，那么11％和9％哪一档税率更能起到正面作用，就需要各地税局结合当地情况进行综合统计分析。
构建现代化税收征管体制
    中国经济时报：国税、地税可以在哪些方面合作？
    许善达：我认为最重要、最本质、最核心的是信息共享。
    过去，国税、地税之间信息沟通不畅，各是各的信息系统，如果实现合作、信息共享，对于双方加强征管、减少流失大有好处。
    比如，如果知道一家企业给国税局交了多少增值税，那么地税局对该企业所得、利润的判断就不会出现大的误差。再比如，在地税局征管的土地使用税里面涉及土地的面积、位置等信息，信息共享后将起到参考作用，如果该企业发生重组、买卖行为，对于买卖的价格就能做到心中有数。
    刘尚希：随着分税制财政体制改革的深入推进，国地税之间的税种划分、收入归属及职责界定将更加明晰。在国家这一头，“分”愈发显性化、清晰化，按照改革方案的要求，改革到位后，一个税种或一个税目由一家税务机关征收，解决交叉重复征管的问题。而在纳税人这一头，“合”的倾向更明显，办税变成一个平台。面对纳税人，一个平台，靠的是国地税两个机构之间的分工合作协调。
    征税分，纳税合，要做到这一点，必须充分利用信息技术，在国地税之间实现信息耦合、互通共享。有了互联网、云计算、大数据等信息技术的支撑，税收征管创新的空间将大大拓宽。《方案》跳出了国税、地税的圈圈，从国家治理高度，提出了“信息高度聚合”并且“发挥税收大数据服务国家治理的作用”。
    王雍君：税收政策、服务、执法标准的一致性，税收风险的集中化分析与管理，大数据的统筹应用和数据库建设，打击逃税，改进内部控制等，都是需要高度合作的关键领域。
    中国经济时报：《方案》提出，到2020年建成与国家治理体系和治理能力现代化相匹配的现代税收征管体制。届时，这一现代化的税收征管体制将有哪些具体表现？
    许善达：现代化的标准没有定论，在我看来就是实现信息共享，并以征收率的高低、成本的高低来衡量现代化的水平。
    倪红日：所谓现代化的征管模式，首先是实现信息化，在此基础上，征管模式要完全转向纳税人自行申报，再辅之以税务机关准确、科学、规范的稽查，使征管成本下降、效率提高。
    有了信息化，对于税源变化的控制就能很快反映到信息系统当中，再加上纳税人自行申报，而税务部门的主要工作是进行抽查，对有问题的纳税人按照税法要求进行追逃税款和惩罚，形成一个纳税人自行申报、税务部门根据信息系统对重点税源和纳税人进行稽查的体制。
    王雍君：最典型的有三个方面：税收征管成本和税收流失率大幅下降、征管效率大幅提高；国地税的职责配置趋向合理化——该集中的集中了、该分散（下沉）的分散了；纳税人对纳税服务的整体满意度大幅提高。税收透明度的提高也很重要。