直击地方债扩容:2016年规模或超5万亿
来源:21世纪经济报道 发布时间:2016年01月23日 07:29 作者:周潇枭;王雷生

    地方债在2015年一举拿下债券市场余额的10%,晋升为第三大类券种,2016年将继续扩容。

    财政部国库司副司长杨瑞金1月18日在中央结算公司主办的“2016年债券市场投资策略论坛”上表示,2016年地方债发行任务十分繁重,国家将进一步完善地方发行相关制度,积极研究推进地方债多元化。

    2016年地方债,仍然包括新增债券和存量置换债券。在经济下行压力较大背景下,中央政府明确要阶段性提高财政赤字。据21世纪经济报道记者了解,2016年地方新增债券规模将在2015年6000亿规模上,或将进一步突破万亿元。

    至于存量置换债券。有地方财政厅人士对21世纪经济报道记者表示,财政部已经下达存量置换债券上限,地方在不突破上限的前提下,自主发债。

    多地财政系统人士表示,上限规模比2015年额度要高,他们2016年计划发行比2015年更多的置换债券,部分未到期债务可能提前置换。

    在中央严控地方债务风险背景下,地方债的再度扩容,唱主角的仍然是存量置换债券。新增债券额度仍会谨慎控制,地方“稳增长”除了借力地方债,还得综合运用其他投融资手段,如通过PPP模式撬动社会资本。

    规模或超5万亿

    2015年我国地方债由3.2万亿存量置换债、5000亿元新增一般债券和1000亿元新增专项债券组成。

    其中,新增专项债券纳入政府性基金预算,不计入赤字范围。

    有地方财政厅相关负责人对21世纪经济报道记者表示,纳入政府性基金的专项债券之所以不计入赤字,是因为这部分债务投入的项目未来有现金流收入,未来收益完全可以覆盖这部分欠债,专项债券偿债是有保障的。

    全国财政工作会议指出,2016年及今后一个时期,要继续实施积极的财政政策并加大力度,具体包括阶段性提高赤字率,扩大赤字规模,相应增加国债发行规模,合理确定地方政府新增债务限额。

    中央经济工作会议曾经释放信号,2016年赤字率有望达到3%。市场机构人士测算,2016年赤字规模有望突破2万亿,新增债券规模有望突破4000亿元。

    地方新增债券中,除了因为赤字率提高,带来更多新增地方债券;还包括专项债券规模的扩大。据21世纪经济报道记者了解,2016年地方新增债券规模有望突破万亿,包括计入赤字的地方新增一般债券,还有纳入政府性基金的地方新增专项债券。

    存量置换债券各地最终实际发行额度还存在未知数,但通过置换债券降低政府债务成本,为政府方推动的动力之一。

    据全国人大预工委调研报告,2016年地方债到期规模为2.6万亿。财政部1月份发布的地方债限额管理文件中指出,要通过三年左右时间置换完存量债务。

    截止到2015年底,地方政府存量债务还有11.2万亿。机构测算显示,若在2016、2017两年间置换完成,每年置换额度超过5万亿;若在今后三年时间置换完成,年均置换额度为3.7万亿。

    无论是3.7万亿,还是超5万亿额度,均大于2016年实际到期的2.6万亿,部分存量债务可能会被提前置换。

    不过,也有业内人士表示,2.6万亿是否能覆盖全部到期的地方债,部分或有债务在经济下行背景下,存在风险敞口,可能转化为地方政府债务。

    有西部省份财政厅相关负责人对21世纪经济报道记者表示,部分未到期的债务提前置换,债权人未必会买账。债权人肯定不大乐意用较低回报的债券,来换较高回报的存量债务。地方政府置换存量债务,能帮忙缓解地方财力的紧张,后续发债可能还需要财政部、央行协调相关机构。

    杨瑞金在上述会议指出,2016年地方债发行任务繁重,要研究推进地方债的多元化,未来更多投资主体有望参与到地方债发行中来,包括社会保险基金、企业年金、住房公积金等。

    各地价格或出现分化

    2015年地方债规模的扩容,让地方债定价更为市场化。“资产配置荒”的背景,也有利于地方债的发行。

    随着越来越多省份发行地方债,各地 价格是否会出现分化呢?

    中财-鹏元处所财务投融资研究所执行所长温来成曾对21世纪经济报道记者表示,随着地方债发行越来越多,不同区域地方债价格差别有望进一步扩大,财力雄厚的地区,有望以更低的资金成本融资;而财政困难的地方,融资成本相对会高一些。

    从2015年部分发行数据来看,似乎有出现地区分化的端倪。如2015年10月23日发行的8只上海地方债,发行利率与同期国债收益率持平;而3天后发行的四川地方债和4天后的福建地方债,发行利率则分别上浮了30、20个BP。

    但2015年10月10日发行的广东地方债,则比提前一天发行的湖北部分地方债利率高。

    有券商固收分析师对21世纪经济报道记者表示,2015年还难言出现地区分化,如果出现地区分化,应该是不同品种的债券利率都有差异,但现实来看,是某段时间所有期限的债券都同时上浮10个或20个BP。另外,省与省之间的差别不太明显,利率波动还跟资金面的紧张程度有关。

    至于未来价格是否进一步分化,上述分析师表示,财政实力相对较弱的省份,他们债券发行利率未必会高,因为本质上来看,各省地方债应该都不会有违约风险。利率较高,投资者可能更青睐。

    融资缺口仍在

    地方债的发行能缓解地方政府的资金压力。新增债券能增加地方可用资金,存量置换债则能帮忙减轻债务成本支出,更多资金能用于稳增长。

    不过,在经济下行压力加大的当下,地方债券能起到的作用仍然相当有限。

    2016年1月,各个省市地方两会将陆续召开,召开两会的地方2016年政府工作报告,充满着交通、水利、城镇化等基建大项目。

    河南政府工作报告指出,河南将启动“1816”投资促进计划,在10大领域集中力量推进8000个左右重大项目实施,确保完成投资1.6万亿元。还要实施一批轨道交通、供排水供热、污水垃圾处理、地下综合管廊和大型公共停车场项目,第一季度力争完成投资390亿元左右。

    陕西省发改委表示,2016年,预计全社会固定资产投资增长11%左右,达到2.25万亿元。2016年初步确定省重点建设项目585个,总投资34865亿元,年度投资4731亿元,涉及基础设施保障能力建设、能源化工产业发展、先进装备制造能力提升等十大领域。

    福建省政府公布了2016年度省重点项目1355个,总投资3.37万亿元。其中,在建项目1029个,总投资2.34万亿元、年度计划投资3700亿元;预备项目326个,总投资1.03万亿元。

    这些省份提出的“稳增长、调结构”投资计划,动辄几千亿、上万亿的资金规模。全国2016年地方新增债券规模突破万亿,平均到每个省也只有三四百亿元,缺口仍大。

    投融资创新

    钱从哪里来呢?

    经济增速下行背景下,地方财力吃紧。2015年中,有五六个省份财政收入出现负增长,部分省份基层财政陷入“保工资、保基本、保运行”的状态,财政资金无暇顾及稳增长投资项目。

    审计署月度跟踪报告显示,一些重点项目,如铁路、水利、保障房等项目,出现项目工程进度滞后的现象,部分就由于资金不到位。

    很多省份均提到了PPP(政府与社会资本合作)模式。河南政府工作报告指出,补充全省PPP项目储备库,向社会推介成熟项目,推动河南投资集团PPP发展投资基金等尽快发挥效应。在交通运输、能源、水利、市政工程、环境保护等领域,筛选100个具有稳定收益的特许经营项目,分批向银行、保险、基金等机构推介。

    此外,还有各种产业基金模式。以少量政府财政资金投入,吸引更多社会资金进入,引导更多资金投往政府鼓励的领域,如互联网+产业基金、创新创业引导基金、高新技术产业引导基金等。

    东部某省会城市投融资办公室相关负责人对21世纪经济报道记者表示,产业基金相比以前财政通过专项资金直接贴补某些行业要更有效率。但现实运行中,各个部门多头设立,各管一块,子基金设立过多的问题仍然存在。另外,基金实际运作中应更多引入市场机制,若仍是领导拍板决策,效果未必好。

    据21世纪经济报道记者了解,部分地方政府在稳增长压力下,又重新启用传统投融资平台融资模式。

    一地级市投融资平台公司负责人对21世纪经济报道记者表示,PPP模式程序繁琐,牵涉很多方,各种费用折合下来,未必比城投公司经济。城投公司代表政府,进行基础设施领域的投融资活动驾轻就熟,稳增长效果会比较明显。

    不过,上述负责人也直言,若走回老路,城投公司债务又会和地方债纠缠在一起,也存在一定风险。