规划要取得好的成效，科学的前期研究就变得尤为重要。

　　文／《财经国家周刊》记者 刘琳

　　“我们很期待再过一段时间，就可以通过草案初稿看到课题的研究成果，是如何被采纳到‘十三五’规划中了。” “十三五”国家发展规划专家委员会委员、上海交通大学城市科学研究院院长刘士林对《财经国家周刊》记者表示。

　　国家发改委在5月5日召开了“十三五”规划《纲要》编制工作领导小组和起草小组的第一次全体会议，意味着《纲要》编制工作正式启动，预计今年年底前《纲要》草案将形成初稿。

　　早在2014年4月23日，国家发改委发布“十三五”规划前期研究重大课题遴选公告。刘士林在2014年5月承接了其中的文化类课题：“十三五”建设社会主义文化强国研究，并在11月份将研究成果提交了国家发改委。

　　《财经国家周刊》记者了解到，上述国家发改委发布的重大课题基本都已在去年底或今年初结题。而各部委与地方政府在编制自身的“十三五”规划前也都启动了重点课题研究工作。大部分课题在今年年中陆续收官，进入成果提交或汇报总结的环节。

　　“‘十三五’规划与以往五年规划的背景，还是有较大不同的。”一位接近国家发改委的人士表示。过去多年，我国都在延续经济高速增长的道路上前行，但“十三五”时期，中国势必进入一个经济社会发展的重要转折期。

　　“未来将面临一系列的新问题、新任务，规划要想取得好的成效，科学的前期研究就变得尤为重要。”上述人士称。

　　少而精

　　“少而精，是‘十三五’课题与以往有所不同的地方。”上述接近国家发改委的人士表示。

　　“十三五”规划的25个前期研究重大课题均由国家发改委设定，并根据课题清单公开遴选承接单位。相比之下，“十二五”规划前期重大问题研究选题指南则公布了39个选题方向，由课题申报单位按照这些方向上报课题，最终国家发改委确定了60项入选课题。

　　“虽然课题数目减少了，但很有针对性，覆盖了正在面临且未来五年将对国家发展有重大影响的问题。”上述人士说。

　　从课题内容上来看，经济类课题占据了大半部分，“十三五”经济转型升级动力机制和制度环境研究、经济结构调整的主攻方向和战略举措研究等大约一半课题，都与经济发展或改革有直接关系。

　　与“十二五”时的课题对比可以发现，扩大消费需求长效机制研究、信息经济发展研究、战略性新兴产业发展研究、企业“走出去”发展战略研究等几项课题，都是“十三五”的新课题，指向新情况、新战略。

　　经济类课题占比大，并不意味着其他领域不受重视。相反，25项重大课题涵盖经济、政治、文化、社会、生态文明多个方面，凸显“五位一体”的特点。

　　其中，社会和生态文明方面引入了多项“十二五”时未作为明确重点的领域或政策概念，比如人口发展战略和政策研究、健康保障发展问题研究、完善扶贫脱贫机制研究、公共服务重点和财政保障机制研究、环境治理重点及模式创新研究、应对全球气候变化及绿色低碳发展研究等。

　　文化类课题则从“十二五”时的提高国家文化软实力战略研究、农村公共文化服务体系研究，升级为“十三五”建设社会主义文化强国研究。刘士林表示，这是国家发改委第一次在五年计划中将文化上升为“社会主义文化强国”这个高度来研究，也是第一次为文化类课题专门成立了研究课题组。

　　“由于课题是由国家发改委设置，少而精，所以这些新课题的提出，对未来五年政策研究和布局的重点在哪里，有很大导向作用。”上述接近国家发改委的人士说。

　　课题网

　　不仅是国家发改委，其他各部委以及地方政府都在编制各自的“十三五”前期研究，课题先行。

　　以环保部为例，环保部相关人士告诉《财经国家周刊》记者，2013年1月起他们就启动了“十三五”规划前期研究和编制工作，明确了2013年至2015年的工作重点：2013年主要开展规划战略研究，2014年主要开展规划重点任务研究，2015年则以前两年研究为基础，开展规划编制工作。

　　“我们当时设置了6大类、21个研究课题组，约150项研究任务。”上述环保部相关人士说。

　　2013年8月和2014年7月，通过公开招标遴选的方式，环保部选聘了41家研究单位来承担36项课题。这些课题既包括环境规划评估、环保目标指标研究等自身领域内的课题，还包括环境对食品安全的影响、城镇化与环境规划衔接等跨学科课题，课题经费在8万元到20万元不等。

　　值得注意的是，在承接了国家发改委“十三五”规划前期研究重大课题的负责人中，只有4位是其牵头的“十三五”规划专家委员会成员，不过，专家们大都参与了其他部委的有关课题。

　　以文化领域为例，中国传媒大学文化发展研究院院长范周身兼国家发改委“十三五”国家发展规划专家委员会成员和文化部等部委专家组成员等多重角色，承接了新型城镇化进程中的文化发展、小微文化企业发展问题研究等来自文化部的“十三五”规划课题。

　　这些课题作为文化部的重大课题，其成果对编制部委规划具有直接影响。

　　而国家发改委组织编制的规划纲要草案中，关于文化部分内容很有可能从文化部规划中选取。这意味着部委发起的课题，往往与国家“十三五”规划纲要草案的编制有着千丝万缕的联系。

　　刘士林认为，国家发改委的课题往往时间性规划较强，需要针对未来五年有一个全局性的安排。而部委课题则多是空间性规划，比如住建部做城镇化方面的课题、国土资源部做国土开发方面的课题，是根据自身的工作领域在空间上展开。

　　地方政府的课题则往往与国家发改委和其他部委联动，课题与规划在各自垂直领域具有上下传递的特点。各地的“十三五”规划前期课题均由地方发改委设定，记者查阅发现，各地课题清单多是国家发改委25项重大课题的地方落地版本。

　　“通常来说地方一个部门的五年规划和课题，都要跟它的上级部门保持一致。”刘士林说，“有些部门的课题和规划还要报到上级部门审批，例如国土规划领域。”

　　如此，从中央到地方、从各部委到国家发改委的规划草案编制起草小组，就形成了一张条块相连、时间和空间双向交错的课题网，将对规划草案的编制发挥重要影响。

　　超前研究

　　对“十三五”规划具有如此重要意义的课题研究，又将如何展开和成文？

　　“各家政府机构在形成课题前，都要进行充分的调研，调研是形成课题和编制规划的基础。”范周表示。

　　一般来说，调研的课题又分为两种类型。

　　一是既有问题的研究。在以往尤其是过去五年的发展中，究竟存在什么问题？这首先要通过调研做到心中有数。拿文化来说，范周认为，“文化园区发展不平衡、地级市及以下公共文化建设欠账、新型城镇化发展中文化的缺位等等，都是我们在各地调研中发现的问题，于是把这些问题通过课题的形式一个一个地进行专题研究。”

　　二是超前性研究。如果只着眼当下，长达五年的规划恐怕难以赶上时代的变化。2014年4月，国家发改委就启动“十三五”规划编制工作举行的新闻发布会上，发展规划司司长徐林表示，“十三五”规划所面临的大的环境和体制背景正在变化。

　　“比如说大众创业、万众创新，那应该怎样创业和创新？如果说全面创新的重点之一放在信息消费上，那什么叫信息消费？”范周认为，对这些现在发生和将要发生的问题，在做‘十三五’规划的课题安排时则应要适度超前，这也是超前性研究的价值所在。

　　此外，规划草案的编制过程，多次上下征求意见的过程，也都有新课题产生的空间，如果在这些过程中感到有些问题还很突出，就会临时增加一些新的课题。

　　“反复研究和完善形成的课题研究成果，才会成为规划编制的重要依据。”范周说。