自5月1日起，公众高度关注的行政诉讼案件中，各级政府行政机关“一把手”出庭应诉将成为常态。武汉市政府常务会日前原则通过的《武汉市行政机关负责人出庭应诉暂行规定》对此做出了制度安排。特别值得关注的是，出庭应诉还将与“一把手”的政绩考核“挂钩”——在目前国内的依法执政的改革尝试中，这尚属首次。“行政机关负责人出庭应诉已倡导多年，但实际中的实施情况并不理想。”武汉市法制办一位负责人坦言，行政机关负责人出庭应诉率偏低的问题长期存在。

    在此背景下，武汉市政府通过将行政机关“一把手”出庭应诉情况，纳入相应“一把手”的政绩考核，以期强力推动这项依法执政的改革。在前述武汉市政府常务会议上，武汉市市长万勇表示，此项行政机关负责人出庭应诉的规定，不仅是在应诉环节规范行政机关负责人的行为，更是倒逼行政机关从源头上依法行政。“这项改革的本质，是将司法制度建设纳入到官员的政绩考核。”中南财经政法大学廉政研究院院长乔新生认为，从依法执政的制度建设角度看，武汉地方政府的尝试，具有探索意义。

    强推“一把手”应诉制

    事实上，力推行政机关“一把手”积极出庭应诉，武汉政府已非首次。早在2012年，武汉市政府就出台《武汉市行政应诉工作暂行规定》，在这项针对政府机关行政应诉工作的规定中，也明确了对行政机关负责人出庭应诉的相应要求。

    经济观察报查阅这份规定显示，武汉市政府规定应诉行政机关主要负责人或分管负责人应出庭应诉或参加庭审旁听，涵盖六类行政诉讼案件，包括：一审无应诉机关负责人出庭，且败诉的二审行政诉讼案件；十人以上共同诉讼案件；重大涉外案件；人民法院建议行政机关负责人出庭的行政诉讼案件；应诉机关认为需要负责人出庭应诉的案件；其他社会影响重大的行政诉讼案件。

    而此次《武汉市行政机关负责人出庭应诉暂行规定》的出台，则是在此前“行政应诉”规定上，针对行政机关负责人出庭应诉的要求方面，做了进一步的强化和细化。

    据武汉市法制办介绍，目前的行政诉讼案件，主要集中在规划、环保、建设和城市管理等领域——这亦是目前行政诉讼案件的“重灾区”。

    在此背景下，此次“新规”重点对行政机关负责人出庭应诉的法定情形做了具体规定，主要集中在四个领域的重大案件：有重大社会影响的行政诉讼案件，重大安全责任事故、重大环境保护行政诉讼案件等，行政“一把手”应出庭应诉。行政机关负责人如未按规定出庭应诉的，将被通报批评并被追责。

    但在现实操作中，由于上述领域中行政诉讼涉案频繁，如何既保证行政机关负责人的应诉率，同时又不影响正常的行政机关管理工作，这一矛盾也成为公众关注的焦点。

    对此，武汉市法制办有关负责人解释，考虑到实际操作，根据规定，应当由行政“一把手”出庭应诉的重大民告官案件，行政“一把手”确有正当理由不能出庭的，可以委托单位分管负责人出庭应诉，但委托出庭应诉的比例有限制。

    更为重要的是，武汉市政府还首次将行政机关“一把手”的出庭应诉情况，与其政绩考评“挂钩”。

    据武汉市法制办介绍，出现下列三类情形，应诉机关还将被追责：对行政机关负责人未按照规定出庭应诉的；因未依法答辩、举证、应诉而导致行政诉讼案件败诉且造成重大经济损失或者严重后果的；出庭应诉互动中存在其他违法行为的。

    据经济观察报了解，武汉市政府正在着手建立一整套考核和责任追究制度，拟将行政机关负责人出庭应诉情况将纳入依法行政工作考核范围。“这相当于把出庭应诉情况，跟行政机关负责人的‘乌纱帽’联系起来。”武汉市一位政府人士评价。

    “一把手”应诉困局

    事实上，“民告官不见官”现象在中国长期存在。

    早在2010年，国务院就出台了《国务院关于加强法治政府建设的意见》，明确要求“对重大行政诉讼案件，行政机关负责人要主动出庭应诉”。在此背景下，浙江、河北、广州、武汉等省市，也陆续出台地方性针对行政机关负责人出庭应诉的相关规定，但在现实操作中，执行情况并不理想。

    以武汉市为例,从2012年开始该市建立了行政机关应诉制度。据统计，武汉市2012年一审和二审行政诉讼结案1248件，行政机关负责人出庭应诉2件；2013年一审和二审结案938件，行政机关负责人出庭应诉19件；2014年一审和二审结案1299件，行政机关负责人出庭应诉5件（行政正职2件，行政副职3件）。

    在中南财经政法大学廉政研究院院长乔新生看来，行政机关“一把手”出庭应诉率过低，导致“民告官不见官”的情况，容易激化矛盾，不利于问题的解决。同时，还容易导致判决执行难，原告方合法利益得不到保障等法律问题。“行政机关主要负责人出庭应诉的情况不理想，主要还是负责人重视不够。”据武汉市法制办负责人介绍，在行政诉讼案中，经常见到只委托一般工作人员出庭应诉，甚至仅委托律师出庭：“因未建立有效的监督考核机制，对行政机关难以形成制约。”

    与之相关的一个宏观背景是，5月1日，新修订的《行政诉讼法》将正式开始实施，该法第三条第三款规定：被诉行政机关负责人应当出庭应诉不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。这是新版《行政诉讼法》从立法层面对行政机关负责人出庭应诉进行了强调。在此背景下，武汉市政府首次将行政机关负责人出庭应诉的情况与政绩考核“挂钩”，以期促进负责人依法行政。“事实上，行政机关负责人出庭应诉，应该是依法执政的一个组成部分。”乔新生建议，除了考核“一把手”的出庭应诉率之外，还应将判决结果与政绩考核联系起来。尤其是对于行政机关败诉的判决结果，应追究“一把手”的相应责任。在乔新生看来，在行政诉讼案的庭审中，行政机关负责人可以将出庭应诉，当作是一次面向公众进行政策和执法解释的契机。同时，可以利用公开庭审，对行政机关的执法水平和能力起到监督作用，让权力在阳光下运行。