9月2日召开的国务院常务会议提出了研究完善预算管理、促进财政收支规范透明的相关意见，再次释放出预算管理制度改革提速的信号。

　　政府收支不能搞“账外账”、唤醒趴在账上“打呼噜”的沉睡资金、取缔各单位形形色色的“私房钱”、堵塞公共资金的“跑冒滴漏”……国务院常务会议的决定中，生动形象地对预算改革的具体措施进行阐释，旨在建立全面规范、公开透明的预算制度。

　　刚刚过去的8月31日，新修改的《预算法》正式表决通过，自2015年1月1日起施行。仅仅三天，国务院常务会议就对预算管理制度改革进行具体部署，清晰释放出了改革提速的信号。

　　新一轮财税体制改革以预算管理制度改革为突破口和抓手，预算法无疑是整个财税改革的“龙头法”。在北京大学法学院教授刘剑文看来，预算法牵一发而动全身，涉及中央和地方关系、立法和行政机关的关系、政府和百姓的关系，是一部事关民生福祉的经济宪法，尽早出台是适应国家财税体制总体改革和财税法制建设的需要。

　　十年磨一剑，修订后的《预算法》能有多锋锐？

　　一修地方债：

　　部分开闸 严控风险

　　在地方卖地收入锐减与地方债进入偿债高峰的双重压力之下，如何防控地方债务风险成为预算法修改的一大焦点。

　　新《预算法》就发行地方政府债券问题作出了修改，对地方政府举借债务的规模、债务偿还、资金使用等进行明确规定。

　　财政部部长楼继伟在8月31日的新闻发布会上亦表态，“把规范地方政府债务管理，防范化解财政风险单独作为一个部分，凸显了这个问题的重要性。”

　　旧《预算法》关于地方各级预算不列赤字的规定给地方政府发债设立了闸门，却没挡住地方政府变相举债的脚步。过去几年，地方政府债务规模迅速上升。

　　然而，新《预算法》在部分“开闸”地方发债的同时，对地方政府发债做出了诸多具体规定，以严格防范债务风险的扩张。比如限定了举债主体、方式和规模，明确举债的用途应当是“预算中必需的建设投资的部分资金”，“只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出”，并要求对本级政府举借债务的情况作出说明。

　　值得关注的是，本次国务院常务会议还对规范地方政府性债务提出具体要求，要建立地方政府性债务风险预警和应急处置机制，勒紧债务风险的“缰绳”。妥善处理存量债务，确保在建项目后续融资，为经济社会发展出力，切实防范风险。

　　“地方政府举债得来的钱具体花到哪里，要有严格的监督。”财政部财科所副所长白景明认为，建立风险预警和应急处置机制，有助于对债务风险实施动态监控，即使出现偿债风险，也可以及时处理，控制风险蔓延，避免引发系统性的财政金融风险。

　　“大修”指南：

　　中国人民大学法学院教授朱大旗认为，新《预算法》还未达理想，“关于地方政府性债务条款，一方面要肯定它的进步，另一方面要看到，举债主体仅限于省一级政府，而真正借债进行市政建设、提供地方公共产品的，是市县一级政府居多。这又是一个财权和事权是否匹配的问题。”

　　朱大旗说，举债一律交给地方人大常委会纳入预算调整，而不是交给地方人大年度预算审批，那么发债还是有脱离人大代表监督的风险，主要是通过上一级政府的监管。因此，地方发债应该分为常态性的发债和非常态性的发债，对于常态性的，应当纳入年度预算管理，由地方人大审批。这样，才能使地方人大代表对地方发债的合理性、必要性、可行性发表看法、施加控制。”

　　二修预算公开：

　　拒绝模糊 尽量细化

　　近年来，预算公开力度不断加大，但仍有不够细化的“模糊信息”，使得公众、人大代表“看不懂”预算。

　　然而，与现行预算法“只字未提”预算公开相比，修改后的预算法可谓迈出一大步。不仅将“预算公开”入法，还规定公开的时效和内容。尤其规定要向社会公开预决算中包含“三公经费”在内的机关运行经费安排、社会高度关注的政府采购情况，并要对本级政府举债情况作出说明。

　　上海财经大学教授蒋洪认为，新预算法中提出一般公共预算支出中的基本支出可按经济性质分类编列到款，体现了预算最大限度细化公开要求。

　　中国政法大学财税金融法研究所教授施正文持相似看法，“我觉得把‘预算公开’提出来已经是很大的进步。比如要实施全口径预算，我们不是要把政府的收支一部分关进笼子里，而是全部关进笼子里，这是接下来建立预算制度的前提。在建立全口径预算后，关键就是要公开透明。无论是编制也好、审批也好，如果不公开透明，就不能算是一个法治预算，也无法规范行为、监督权力，公开透明意味着社会公众能够行使监督权。当然，关于预算公开还是有进一步修改的空间。”

　　关于预算编制条款，新预算法的相关表述是，“本级一般公共预算支出，按其功能分类应当编列到项；按其经济性质分类，基本支出应当编列到款。本级政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算支出，按其功能分类应当编列到项”。

　　根据国务院常务会议的决定，预算公开被摆在突出位置，可以说在某种程度上回应了社会的普遍关切。“强化预算公开。除涉密信息外，中央和地方所有使用财政资金的部门均应公开本部门预决算。所有财政资金安排的‘三公’经费都要公开。”

　　“透明预算是建立现代财政制度的重要内容之一。预算公开的内容具体而细化，有助于增进公众对政府活动的知情权和监督权。”白景明认为。

　　中国社科院财经战略研究院杨志勇也表示，这是现代国家治理的必然要求。“全面规范、公开透明”的理念从此将伴随着中国预算制度，改革完善预算管理，才能建立与实现现代化相适应的现代财政制度。

　　“大修”指南：

　　理论上讲，财务会计分类应该是：类、款、项、目，共四级，其中“目”是最细的。但在朱大旗看来，编制到项、款，虽然比以前细化了，但还是比较粗，公开出来，透明性还是比较差。“这个条款反而会限制进一步细化预算和预算公开的努力，应该是功能分类至少编制到‘项’，经济分类至少到‘款’，这是最低要求”。