每到5、6月麦收季，南京市高淳区农民老黄总是要对着收下来的两千多斤秸秆发愁：烧还是不烧，这是个问题。从去年起，江苏已在全省推行秸秆禁烧，向农民宣传秸秆回收利用的综合价值，并给予一定的回收补贴。
    但老黄算了一笔账，秸秆回收价每斤8分钱，一亩地产生秸秆500斤左右，能卖出40块钱，加上财政补贴每亩10多元，不过这些收益仍然抵不上农忙时节请一个收集工的支出，把这些秸秆收集上来，每亩至少60元。对于70多岁的老黄来说，烧不仅经济实惠，烧剩下的秸秆灰也一直被认为是很好的肥料。
    但是，秸秆焚烧造成的大气污染也成为江苏乃至长三角的一大心病。秸秆禁烧年年都在提，直至两年前南京被周边地区焚烧的秸秆硬生生熏出一个“雾都”几日不散，江苏的秸秆禁烧才逐渐进入“高压”态势。
    今年，江苏向全省13个省辖市政府下发了《江苏省秸秆禁烧工作考核及奖励办法》，对政府进行秸秆禁烧考核。秸秆焚烧情况通过卫星遥感监测和现场巡查获得，考核办法实施以来，南京、苏州、扬州、连云港等地多位环保局长和基层干部被停职问责。近期，江苏省副省长许津荣还亲自进入田间进行暗访。
    无论老黄们的经济账如何算，江苏即将通过立法的方式向秸秆焚烧宣战。《江苏省大气污染防治条例（草案）》将在下个月进行审议，其中秸秆禁烧及回收利用就是一项重要议题。同样，上海正在审议的《上海市大气污染防治条例（草案）》中，露天焚烧秸秆也首当其冲被建议禁止。
    环保部近期公布的5月份全国74个主要城市空气质量状况显示，长三角正在成为继“京津冀”之后另一个大气污染“重灾区”。南京、常州、镇江三个城市进入空气质量最差前十名的“黑榜”，这也是2013年国家环保部开始公布排名以来，长三角空气质量排名最差的一次。
    长三角立法“治气”已经刻不容缓，秸秆禁烧只是最容易迈出的第一步，对于汽车尾气、工业排放、建筑扬尘等其他的污染大头，立法的过程和条款可能将会更复杂。
    禁烧运动
    对于长三角5月份空气质量欠佳的表现，环保部分析指出，“受光照增强、气温升高、秸秆焚烧等原因的影响，长三角地区的南京、常州、镇江等城市空气质量较上月明显下降。”
    这也是江苏作为粮食主产区，在大气污染成因方面的一个特点。农业部在2007年夏收时，就要求各地做好秸秆综合利用、禁止秸秆焚烧。而江苏在秸秆禁烧上走得更早。
    “露天焚烧秸秆的，要处每起200元的罚款。”老黄说，对焚烧秸秆的治安处罚宣传已有多年，每到收获季节，还会有专人挨村挨户地宣传秸秆回收。事实上，无论是对秸秆回收利用的科学研究还是市场开发，江苏确实走在了全国前列。但是，秸秆回收这第一步却始终无法顺利进行。
    对于老黄们来说，秸秆田间收集成本过高，而就地焚烧是“零成本”，简单一算，当然没人乐意出钱费力不讨好地搞“综合利用”。而且，在当地农村有一种传统的说法认为，上年不烧秸秆，下年病虫害必定高发，因为寄生于秸秆上的虫、卵、病菌都会被烧死，焚烧后的草木灰不仅是富含钾肥的肥料，还能对土壤里的虫卵和病菌起到杀灭或抑制作用。此外，更重要的是，农忙时节，谁都不愿意为了收送秸秆而耽误分秒必争的下一季播种。
    当然，除了农民自己定点收送秸秆的方式，还有从事秸秆综合开发利用的企业会通过秸秆征收经纪人队伍进行收购。但同样成本居高难下。南通一家生物能源公司的负责人告诉经济观察报，他们近几年投资500多万，加上政府各项补贴100多万元，设立了3家秸秆收购站、5家收购点，但购买一台打捆机要十多万，一名机手每天的工钱200元左右，算下来一个收购点的毛利润不过20元/吨。而且，一年内大部分时间都处于停机闲置状态。算上物流成本，秸秆回收对这样一家生物能源公司来说也是一笔不小的开支。
    既然回收的积极性不高，一些地方开始提倡“机收秸秆还田”，即在收割麦子的同时，将麦秸秆切割成小秆回撒到农田里，既能免除回收的步骤，还能增加土壤肥力。但机收同样面临成本问题，每亩的机收成本在110-130元之间，农机公司几乎毫无利润空间。
    于是，对于老黄来说，关于秸秆烧还是不烧的问题，实际上还是回到了原点，只是现在行政命令不能烧。
    通过行政手段，今年江苏焚烧秸秆的火点确实比去年有大幅下降。6月25日，江苏省夏季秸秆禁烧工作全面结束，全省一共发现83个火点，而在去年，仅环保部遥感卫星巡查就发现200多个火点。
    在这背后更多是行政命令和考核在起作用。南京一位基层环保干部表示，禁烧效果都是在行政高压下完成的。今年，江苏出台的《江苏省秸秆禁烧工作考核及奖励办法》规定，建立秸秆五级禁烧工作网络责任体系，层层签订责任状，责任落实到人，田块包干到人，每年两次考核，分别在夏收和秋收结束后一个月内完成。
    对因大面积焚烧秸秆引起的大气污染事故、因秸秆抛河引起饮用水水源污染事故的地区，通报批评，并在省级媒体上曝光。对巡查发现的第一处火点，即过火面积超过300平方米以上或卫星遥感监测通报的第一处火点所在市县取消考核优秀资格并通报批评，并作为取消秸秆禁烧省级资金补助的依据。
    在这样的高压下，江苏全省13个市纷纷采取全天巡查值班，人盯人，人盯地的“人海战术”，严防死守。上述南京环保干部称，这种方法需要支付大量的行政补贴或人工成本，而且每天都要增派巡查车开到田间，产生的废气污染恐怕并不比烧秸秆低。
    不过，面对日益严峻的大气污染问题，这已是江苏在目前不得不采取的措施。然而，这种用较高管理成本达到控制目的的手段能持续多久，仍然备受争议。
    限排治气
    如果说秸秆焚烧还只是季节性原因，那么，汽车尾气、工业气体的排放，以及建筑扬尘则是长年加剧长三角大气污染的重要因素。
    江苏省社科院副院长刘旺洪指出，江苏大气污染最核心的问题是产业结构、能源结构，其次是机动车排放和扬尘问题。
    目前，江苏煤炭消耗占一次性能源消费的比重长期维持在70%左右，重工业GDP占整个工业的76%，轻工业只占24%。江苏还是石化和化工大省，全省有5000多家石化和化工企业，销售收入占全国石化产业的12%左右。
    江苏对化工产业有着难以割舍的情结。2009年江苏颁布《江苏省石化产业调整和振兴规划纲要》，提出全省石化产业向高端化、精细化、完整产业链方向发展，形成主营业务年销售收入在1000亿元以上的大型企业2家，200亿元至500亿元的企业5家，50亿元至100亿元的企业20家。同时，建成2～3个大型成品油贮存基地；10个左右大型碳一化工、化工新材料、盐化工、生物化工、能源化工生产和研发基地；5～6个石化及延伸产品（精细化工产品）、农用化学品生产和研发基地。同时，江苏省发改委、经贸委及化工行业协会还专门出台6项措施，确保《纲要》的实施。
    尽管在近几年江苏大力发展第三产业，但短时间内江苏以煤炭消费为主的能源结构、重化工占有相当比重的工业结构难以根本改变。因此，江苏正在采取更加严格的节能减排要求。比如，江苏省要求新能源汽车的电池组循环寿命2000次不低于初始放电容量的85%，比国家规定的标准提高5个百分点；单晶硅和多晶硅光伏电池的转化率分别比国家规定的标准高出1个、0.5个百分点。
    而在传统产业领域，江苏省将限制发展单机容量30万千瓦及以下的常规燃煤机组、发电煤耗高于300克标准煤∕千瓦时的发电机组、原糖生产及加工项目，以及粗铜、铅冶炼等项目。而对于单机容量20万千瓦及以下的常规小火电机组、年加工生产牛皮不足30万标张（太湖流域80万标张）的制革生产线，以及一批产量偏低、环保不达标的造纸、铅蓄电池、手工电镀工艺项目，则在2013年要求立即淘汰。
    不过，对于化工重镇江苏而言，工业污染气体减排的效果显然在短期内难以显现。事实上，公开信息显示，以天然气为主的清洁能源，目前在江苏仍主要用于燃气发电、化学工业、商业和城市居民生活燃料等领域，大部分重工业偏重燃煤能源的结构没有根本性的改变。
    此外，江苏省机动车保有量全国第三，汽车尾气对大气污染的“贡献”也十分可观。江苏省环保厅总工程师刘建琳表示，江苏已提出合理控制机动车总量，以及提升油品、减少黄标车和老旧车辆等措施，来控制汽车尾气污染的排放，究竟用什么方式能够让大家都满意，目前正在“研究斟酌”。
    在控制汽车尾气排放方面，长三角江、浙、沪二省一市已经展开对接。首先，长三角区域提出要先于国家要求实施油品“统一升级”计划。其次，长三角环保部门正在酝酿对黄标车实行“异地统管”政策，一旦在一地认定为黄标车辆，将在整个长三角区域内被监管起来，这一流动污染源在长三角将“寸步难行”，并且一旦被电子警察曝光，就同步处罚。
    据悉，今后黄标车的“禁区”范围将是整个长三角。同时长三角区域已淘汰车辆严格就地拆解，严禁转出。到2014年年底前，浙江省县以上城市实行黄标车区域限行，江苏省沿江八市各县（市）划定黄标车限行区。到2017年底前，长三角的黄标车将全部淘汰，并再淘汰一批老旧车辆。
    区域立法协作
    工业及后工业时期，经济中心往往也是污染中心，对长三角地区而言亦是如此，把能耗和排污总量控制在大气环境可承载范围内的任务依然异常艰巨。过去几年，长三角为治理大气污染进行了诸多尝试，目前，关于立法治理大气污染的问题已经被提上日程。
    今年1月7日，长三角三省一市和国家八部委共同构建的长三角区域大气污染防治协作机制在上海宣告启动。5月，这个协作小组在上海举行立法论证会，首次尝试区域立法协作。长三角三省一市区域立法协作采用协调互补模式，即共同协商确定一个示范性的条款文本作为协作基础，具体到本地的立法在表述时可有个性化差异，最终形成若干个不同版本的立法文件。
    今年江苏省“两会”期间，江苏省人大代表阚延静提出制定江苏大气污染防治的立法建议，随后，这一立法项目被列入今年江苏省人大常委会立法计划，并很快制定了《江苏省大气污染防治条例（草案）》，草案从重点大气污染物排放总量控制、大气污染物排放许可制度、逐步实现燃煤消费总量负增长等方面进行了规定。
    在此之前，上海也已经于去年制定了《上海市大气污染防治条例（草案）》，并将于下月提交上海市人大常委会二审。上海的立法中，最突出的亮点是提高了大气环保领域的违法成本，构建最严责任追究制度，违反此条例规定排放大气污染物，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
    同时，上海条例还可能首次对违法单位及其责任人实施双罚制度。经梳理，法规可对五类行为设定个人责任：一是违反条例规定发生环境污染事故的行为；二是违反规定超标排污的；三是违反规定无证排污的；四是违反规定超总量排污的；五是违反规定拒不执行重污染天气下临时管控措施的行为。