上海自贸区银行业监管制度落地，新规在一定程度上给银行“松绑”。其中，对符合条件的试验区内银行取消了分行以下分支机构的事前审批，而是采取分支机构设立事后报备制，同时，对这些分支机构的高管任命也实行事后报备。这种调整被业内认为是与国际监管惯例接轨。另外，建议商业银行总行在自贸试验业务发展初期不要对其区内分支机构下达存款、贷款指标管理。这主要是考虑在自贸区发展初期业务需要稳步发展，当前区内对融资需求大，能吸收的存款则有限，如果设指标，区内银行的存贷比压力可能会较大。
中国（上海）自由贸易试验区银行业监管相关制度安排5月14日在上海正式发布，新制度简化了上海自贸区相关机构和高管准入方式，同时在存贷比等监管指标上给予了自贸区内银行一定程度的松绑。在新政的执行下，自贸区内的银行业金融机构将可以根据区内客户投资贸易便利化的需求，创新探索区内、境内区外、境外三个市场的联动经营。
中国银监会授权上海银监局发布《关于简化自由贸易试验区内相关机构和高管准入方式的实施细则（试行）》、《自由贸易试验区业务风险评估指导意见（试行）》和《自由贸易试验区银行业监测报表制度（试行）》，三项制度涵盖了银行监管的事前、事中、事后环节，涉及机构、高管、业务等重要领域，构成了自贸区银行业监管的基本框架，为自贸区业务的创新发展提供了足够空间。
本次制度安排亮点在哪？如何兼顾监管创新和风险管理？《国际金融报》将为您逐一解读。
简化机构和高管准入
事前审批改为事后报备
值得一提的是，在市场准入方面，新制度对符合条件的自贸区内银行取消了分行以下分支机构的事前审批，而是采取分支机构设立事后报告制。同时，对这些分支机构的高管任命也实行事后报备制。这种调整被业内认为是与国际监管惯例接轨。据介绍，上海自贸区银行业的新监管制度，在制度设计上主要体现六大特点：
加大简政放权，简化区内事前准入。区内分行级以下（不含分行）的中外资商业银行机构和高管准入事项，由事前审批改为事后报告；区内增设或升格的分支机构不纳入所在银行的年度网点计划。适当调整对自贸区业务和自贸区内机构的绩效考核标准；在自贸区业务开展初期，不对自贸区业务和自贸区内分支机构下达单独的存贷比考核指标等。
调整监管重点，强化事中事后监管。建立相对独立的自贸区特色监测报表制度，夯实事中事后监管的信息基础。此外，着重加强监管部门的持续监管后评估安排，加大对违规机构及相关责任人员的责任追究。
强调风险全覆盖，突出自贸区特殊风险管理要求。要求经营自贸区业务的银行机构切实加强全面风险管理，对于自贸区业务中可能更为突出的风险管理领域，须适用更为审慎的风险管理标准。
优化监管方式，强调机构及从业人员的自我管理责任。要求机构及相关责任人员对所提交的事后报告材料，盖章、签字承诺已尽职履行合规审查义务，监管部门仅就报告材料的完整性进行形式审核。
统一中外资监管标准，促进行业开放与竞争。本次发布的各项监管制度，均对中外资商业银行予以统一监管要求。对区内中外资商业银行的机构和高管准入简化事项，设定了统一的报告情形、主体、内容、流程、时限等监管标准。
允许自贸区内机构根据区内客户投资贸易便利化的需求，创新探索境内区外、区内、境外三个市场的联动经营。
“将责任落实到机构负责人签字，看起来是非常简单的一件事，实际上是一项重要的突破。以中资银行为主的许多银行在管理习惯上依赖于部门盖章，现在引入负责人签字制度也是符合国际惯例的做法。”上海银监局副局长马立新进一步解释，建立事中事后监管也是让银行及个人承担最后责任的一种尝试，“从监管角度而言，是一种方式方法的转换，而不是监管弱化，反而是采取更加审慎的态度和更加符合国际惯例的监管方式”。
浦发银行上海自贸区分行行长王新浩表示，政策对自贸区机构、高管、业务简化效力非常显著，“自贸区内的无论是中资机构还是外资机构，未来可以在公平的环境下参与到自贸区的建设中，这更加符合市场化、法制化和国际惯例，这对未来商业银行在自贸区内人才的招聘、人才实力的提升都有着积极的意义。”
中国银行上海自贸区分行行长周和平强调，人才准入与银行分行及以下机构准入制度的引进，对自贸区内银行的发展有着重要意义。“从原先的事前审批，到如今的事后备案，大大提高了我们的工作效率，提高了银行的自主经营意识，也很符合国际上的标准。”周和平表示，自贸区的机构准入数量可以不受原本核定的限制，这样在各家商业银行支持自贸区的资源上可以说是彻底地松绑。“众所周知，商业银行在上海分行设立网店的数量有限，所以之前需要在自贸区内外设立机构的问题上进行权衡，如果说自贸区内的机构如今能单独来算的话，上海分行日后为了支持自贸区业务的发展，在资源配备上就再无后顾之忧。”
对于符合条件的金融机构，“区内的全国性中资商业银行（不包括邮政储蓄银行）、上海本地银行、外资法人银行和外国银行分行在区内新设、变更、终止分行级以下（不含分行）分支机构（包括支行、分理处、储蓄所）的，无需报经上海银监局事先审批，实行事后报告制。”新制度同时还指出，“全国性中资商业银行、政策性银行、上海本地银行在区内增设或升格分支机构的年度网点计划不作事前审批，在区内增设或升格银行分支机构不受该银行在上海地区年度网点总计划的限制。”
在银行业高管看来，简化了机构入驻自贸区的审批流程和放开网点入驻计划，正是在实践金融机构准入前的国民待遇。
平衡鼓励创新与风险管理
强调银行风控首要责任
此次新制度的推出，标志着银监机构针对自贸区银行业的监管模式发生了理念上的重大变更，相比从前将更加注重自贸区银行对风险的自我管理意识和能力，旨在优化监管者与被监管者之间的互动联系，鼓励区内银行在金融创新和风险管理中找到平衡。
监管理念上，更加注重让权于市场，发挥市场主体的作用。本次制度一方面赋予了银行机构更大的自主经营空间，另一方面，对银行机构的风险自我管控能力提出了更高要求。
监管目标上，在机构层面，要求银行对自贸区业务及时开展事前评估和持续的事中、事后评估，确保金融创新与风险管理能力的同步进步。在监管层面，通过简化准入审批，实行事后报告制，出台自贸区特色监管统计报表体系，这些都是落实机构是风险管理主体与第一责任人的举措。
据介绍，新制度着重强调了银行业金融机构和相关从业人员在风险管控中的首要责任。根据新要求，经营自贸区业务的银行业金融机构，应针对自贸区业务做好事前和持续的整体风险自我评估。相关机构应于正式开办自贸区业务后10个工作日内，以及此后的每年3月底前，向监管部门提交相关风险自我评估报告。根据要求，区内相关银行业金融机构在提交事后报告的准入事项材料时，应提供报告单位及相关责任人的签字、盖章或审查承诺函等，以确保落实对所报告材料的真实性和合规性的责任。监管部门仅就报告材料的完整性进行形式审核，并利用这些报告材料加强事中事后的跟踪和监管。
监管方式方法上，更加注重向国际惯例看齐。如统一对中外资银行的审慎监管要求，实行监管国民待遇。同时，借鉴国际惯例，突出强调银行机构的主体责任和从业人员的履职承诺，要求机构及相关责任人对责任事项盖章或签字负责，监管部门保留追究的权利。
监管流程上，更加注重放权于基层。本次制度由银监会指导，并授权上海银监局直接颁布和执行。
“由于自贸区内业务本身在风险特征上就与区外有着区别，有些风险如国别风险、市场风险具有一定的特殊性，自贸区内商业银行应自行鉴别风险特征，并且自行决定是否采取相应的风险管理安排，自行判断现行的风险管理安排是否适用于当下所面临的风险特征，这是一项重要的风险管控理念的引入，也是借鉴了《巴塞尔协议》有关国际风险评估的要求。”马立新进一步解释。尽管中国银监会仍未正式颁布对交易对手风险管理的相关指引，但银监会近年来针对银行业风险防范与调控花费了大量的时间和心血，也已经将该类风险纳入到自贸区银行业务风险管理。
“讨论之初，也有人提出风险管控事前评估，之所以最终将风险评估设置在事后，也是希望将风险评估的责任更多地向银行转移，由银行上级行、总行和董事会承担风险管理责任。”马立新的发言得到了周和平行长的认同，“原本由监管部门事先评估风险的做法，确实使得银行本身在内心层面有所放松，自主经营的意识相对薄弱，如今由银行承担风险防范的责任，对提高商业银行市场化风险意识、适应国际化的规则有所帮助。”
上海银监局局长廖岷说：“银行业监管理念需要更加注重让权于市场，发挥市场主体的作用。本次制度中关于简化自贸区内部分准入事项流程、要求银行机构做好自贸区业务风险自我评估等要求，一方面赋予了银行机构更大的自主经营空间，另一方面，对银行机构的风险自我管控的意识和能力提出了更高要求，这些也将有助于在风险管理和防范方面，进一步厘清银行与监管部门的边界，优化监管者与被监管者的互动关系，落实中央提出的‘梳理政府与市场的关系’的改革要求。”
建议不设存贷比考核
自贸区银行监管处成立
另外，新制度还优化了区内银行分支机构存贷比考核。在监管流程上，也放权于基层，即银监会批准上海银监局设立专门的自贸业务监管处室，专职履行对自贸区银行业的属地监管职责。
为了推进既契合当前的银行管理模式，又符合自贸区需求的监管制度，银监会也考虑在自贸区内尝试优化存贷比考核，建议商业银行在自贸区初期，不实施对区内分支机构的存贷比考核，区内分支机构可以适当突破75%这一上限要求，不过商业银行具体实施什么考核管理方式，还取决于自身状况。
“这主要是由于自贸区内当前对融资的需求量更大，而存款的来源相对比较少。”上海银监局副局长马立新如是说。在商业银行日常的管理中，会把部分存款贷款的一些指标进行调整，银监局关于存贷比的这项建议主要是出于对自贸区内银行业务稳步发展的考虑，为区内银行在存贷比的问题上进行减压。由于截至目前，自贸区内的银行都是分支机构，并没有法人设立，包括存贷比在内的各项流动性指标都是针对法人考核，并没有对银行分支机构下达单独的指标。马立新之后承认，如今正在尝试既契合存贷比模式，同时又契合自贸区业务需求的管理方式，旨在优化区内存贷比考核机制。
“原本银监会关于75%的存贷比考核就是针对商业银行法人机构，并不对各家银行的分支机构有具体要求，因此，银行可以根据各地分行发展状况、经营管理水平、资金收益率的现实来实施管理。不过，对于流动性资产风险，监管部门严格要求纳入总行体系，采取审慎监管，自贸区内机构最终的资金安全将由总行托底。可以预见的是，自贸区内流动性风险将是未来防范的重点。”浦发银行上海分行行长王新浩代表法人银行从商业银行的实践角度补充说，“比如浦发银行在上海的存贷比只有50%左右，这并不是因为银行在当地的管理能力跟不上，而是因为上海是资金洼地，企业资本相对充分，而在西部地区的存贷比可能就会超过100%，一来是因为当地资金相对紧缺，二来当地资金收益比较高，资源型企业遍布，总行出于战略考虑便将大量资金放到了西部去。“在商业银行自身运作风险中，流动性风险最大，总行对风险最后负责应该成为共识。”
自2013年9月29日正式挂牌以来，上海自贸区一直备受外界关注，如今已在自由贸易体系、外汇改革、投融资便利、完善法制保障等方面初见成效。上海银监局在发布上述新制度的同时，也正式宣布“自贸区银行业务监管处”于5月13日成立，管理处作为上海银监局的组成部分承担自贸区银行业监管职能，并且将在不久的将来与银监局国有银行监管处、外资银行监管处等其他相关机构监管处实现分工合作，优化管理指标。